Cancún o la búsqueda de la luz al final del túnel, por Ana Sas*

*Ana Sas es egresada de Derecho de la Universidad de Chile, ayudante del Centro de Derecho Ambiental y esta es su quinta columna en nuestro blog.

Luego de la gran decepción de Copenhague 2009 [1], poco o nada se ha sabido de la 16° Conferencia de Partes (COP), que termina hoy en Cancún. Las grandes expectativas acerca de los resultados de las complejas negociaciones ya no están, tras el polémico Acuerdo de Copenhague [2], y se ha llegado a afirmar que un segundo fracaso en las negociaciones podría acabar por minar la credibilidad y legitimidad del modelo de negociación del cambio climático [3].

Pero el escenario pre-Cancún no ha sido sencillo; El papel del gobierno mexicano en esta ronda 16° de negociaciones ha sido bastante complejo, ya que además de tener que aprender rápidamente de los errores cometidos en Dinamarca, ha tenido que reconstruir la confianza entre las partes, fuertemente menoscabada el año pasado en Copenhague. En palabras de la experta Dora Llanes, asesora de la Comisión de Recursos Naturales y Pesca del Senado mexicano [4]: “Los delegados que acudieron a la primera reunión de los grupos de negociación en Bonn en el primer trimestre del año tenían un ánimo frágil, literlamente fue como si los azotara un huracán. Copenhague dejó muchos daños en términos de confianza en el proceso”.

Para reconstruir la confianza perdida, el gobierno mexicano ha intentado incluir en el proceso de negociación a todos los actores involucrados, rescatándose la importancia de la ciudadanía en el rumbo de las negociaciones: “Una acción más rápida y efectiva contra el cambio climático requiere de gobiernos abiertos a recibir ideas frescas y la participación activa de cada parte de la sociedad civil, especialmente de las personas jóvenes, ya que es su futuro el que está en juego. Esto enfatiza el compromiso de las negociaciones a permanecer abiertas, transparentes y comprometidas” Afirmó la Doctora Christiana Figueres, Secretaria Ejecutiva de la CMNUCC [5].

Para esta cumbre las expectativas son bastante moderadas. No se espera, necesariamente lograr en esta ocasión un acuerdo jurídicamente vinculante, pero sí avanzar en aspectos técnicos, “igualmente importantes” [6].

Como temas más importantes en esta ocasión, Dora Llanes enumera los siguientes: acordar las metas de reducción de largo plazo y la definición de la forma legal del acuerdo que las partes hayan de adoptar o bien en Cancún 2010 o ya en Durban 2011. Además, señala como temas cruciales los mecanismos de medición, revisión y verificación (MRV) de las reducciones de emisiones realizadas por países en vías de desarrollo con aportes de países desarrollados, lo cual, en palabras de Llanes, implicaría el compromiso de China por reducir emisiones; Que los Estados Unidos se integren de lleno en el proceso de negociaciones y el Mecanismo Financiero, dentro del cual es vital la determinación de cómo se canalizarán los recursos para la adaptación en los países más vulnerables por los efectos del cambio climático. Otro tema que está cobrando gran relevancia en las negociaciones es la captura de carbono.

A pesar del ánimo cauteloso que ha rodeado esta Reunión de las Partes, es de destacar que ya el sábado 4 de Diciembre los dos órganos de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático concluyeron su trabajo, con diversas decisiones preliminares que serán propuestas para su adopción en la conferencia del 10 de Diciembre [7]. Entre ellas se incluyen decisiones sobre apoyo continuo y reforzado en materia de adaptación y mitigación a los países en vías de desarrollo, los que incluyen transferencia de tecnología. Además, se cuenta un pre acuerdo que define al almacenamiento de carbono como una actividad elegible para el Mecanismo de Desarrollo Limpio, en caso de cumplirse ciertas evaluaciones de riesgo y seguridad.

Si bien el resultado final de esta Reunión de Partes lo veremos a partir del 10 de Diciembre, desde ya podemos afirmar que el fracaso de Copenhague podría ser parte del éxito de esta Reunión: expectativas más cautas, la importancia de incluir a todos los actores involucrados (dentro de los cuales están, efectivamente, la ciudadanía y las organizaciones no gubernamentales) y la conciencia en los negociadores del costo de no llegar a acuerdos pueden marcar una diferencia en esta ocasión. Quizá ahora no lleguemos a un acuerdo jurídicamente vinculante, pero si se determina la forma en que un acuerdo de esta índole debe ser adoptado, tendremos un camino pavimentado a un acuerdo Post-Kyoto para Durban 2011.

En Copenhague se evidenció que los balances de poder han cambiado desde que el Protocolo de Kyoto fue negociado y que es necesario un liderazgo claro y potente al interior de la COP, además de una ciudadanía más activa y propositiva. A mayor abundamiento, Llanes destaca el papel de los ciudadanos como generadores de cambios que no son posibles de adoptar por los Estados a través de medios diplomáticos: los ciudadanos pueden, modificando sus pautas de consumo, lograr que en los procesos de producción se cumplan con estándares de emisiones de gases de efecto invernadero. En este sentido, no existe más luz al final del túnel que la de las lecciones aprendidas y que cada actor desempeñe su papel de la mejor forma posible.

NOTAS:

[1] MENDEZ, Rafael. Van Rompuy: “Copenhague fue un desastre. Las cumbres del clima no funcionarán”. [enlínea] El País.com

[2] Este acuerdo político, que no es jurídicamente vinculante surgió como un desesperado intento por parte de los jefes de Estado de 28 países de salvar a la COP 15 luego de dos semanas de infructuosas negociaciones. Fue negociado entre 28 jefes de Estado convocados por el primer ministro danés, entre las cuales se cuentan los de Brasil, China, Sudáfrica, India y los Estados Unidos, a puerta cerrada, durante las últimas 24 horas de la Conferencia de Copenhague. El texto del Acuerdo ha sido duramente criticado: se ha señalado, por una parte, que se trata de un texto poco ortodoxo, tanto por el procedimiento que fue tomado para su redacción como por las personas que lo redactaron, ya que rara vez son los mismos Jefes de Estado los que confeccionan los textos de los acuerdos internacionales. En seguida, todo el proceso que rodeó a la adopción de este Acuerdo fue visto como exclusivo y poco respetuoso por parte de las naciones que no formaron parte del proceso de negociación. estas naciones supieron de la existencia del Acuerdo y de que existía este proceso paralelo de negociación sólo una vez que este estaba listo y fue presentado para la aprobación de las demás partes en una caótica reunión. El Acuerdo también establece un mecanismo tecnológico que será impulsado por cada país, basado en las circunstancias y prioridades nacionales. Se ha señalado que es difícil evaluar este mecanismo con la escasa información sobre él que provee el texto del Acuerdo. En última instancia, se ha señalado que es positivo que este Acuerdo no sea jurídicamente vinculante, dada su pobre redacción.

[3] COLPISA, AFP. Clima: Cancún para olvidar Copenhague. [en línea] La Voz de Galicia.es

[4] Entrevista personal.

[5] UNFCCC. Comunicado de Prensa. Decisiones preliminares acordadas en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Cancún presagian un resultado fuerte de la reunión en México. [en línea]

[6]BLADE Gabriela. Podrían llegar 22 presidentes. Cancún: playa, cielo y cambio climático [en línea]. ">El Mercurio.com

[7] UNFCCC, op cit.

La responsabilidad por daño ambiental global y la evolución en las relaciones entre el Derecho Público y Privado, por Robert Percival*

Robert V. Percival es Profesor y Director del Programa de Derecho Ambiental de la Universidad de Maryland.

Éste es un adelanto de la conferencia magistral que el Prof. Percival dictará con ocasión de las V Jornadas de Derecho Ambiental.

El texto íntegro será publicado en las actas de las V Jornadas que se lanzarán el 29 de octubre en la Facultad.

Las políticas ambientales y el derecho ambiental están siendo objeto de un veloz cambio a nivel global, nacional e incluso local. Las naciones del mundo continúan en pugna por desarrollar una respuesta global efectiva al cambio climático. La contaminación transfronteriza y los problemas de manejo de los recursos naturales han centrado la atención regional, aún cuando las naciones trabajen en actualizar sus propios estándares medio ambientales y sus políticas energéticas, de transporte y de uso de suelos. Las iniciativas ambientales están surgiendo incluso desde los gobiernos locales.

En mis anteriores trabajos he argumentado que la globalización está afectando profundamente, y de formas novedosas, el derecho y los sistemas jurídicos de todo el mundo. Con el crecimiento del consenso global por la preocupación del medio ambiente, las naciones han adoptado normas de derecho ambiental e innovadoras políticas ambientales, incluso desde países con tradiciones legales y culturales muy distintas. Por su parte, los actores privados y las organizaciones no gubernamentales han sido capaces de desarrollar nuevas estrategias, legales y no legales, para proteger el medio ambiente. Estos cambios han desdibujado las fronteras que tradicionalmente

diferenciaban al derecho internacional del derecho doméstico, así como al derecho público del privado. Lo anterior ha llevado al nacimiento de lo que he llamado “el derecho ambiental global” (entre otros en “El Surgimiento del Derecho Ambiental Global” en Desarrollo Sustentable: Gobernanza y Derecho, 11 (V. Duran, S. Montenegro & P. Moraga, eds. 20).

Una de las áreas en que el concepto de derecho ambiental global puede potenciar el entendimiento de la evolución jurídica contemporánea, es en el antiguo debate por desarrollar estándares de responsabilidad por daños ambientales globales. El escaso progreso que se ha logrado establecer en reparaciones por esta clase de ilícitos en el derecho internacional, evidencia las limitaciones del derecho internacional público, toda vez que éste opta por regular las relaciones entre Estados antes que regular las actividades de los privados que puedan causar daños ambientales. Por siglos, los sistemas jurídicos del mundo han reconocido el principio de que aquellos que causan daños significativos y previsibles a otros deben ser declarados responsables de los perjuicios causados a las víctimas de tales daños. Los principios de sic utere del derecho romano junto al principio de “el que contamina paga”, han sido consagrados como elementos universales del derecho ambiental internacional, reconocidos ya en la Declaración de Estocolmo de 1972 y en la Declaración de Río de 1992. Sin embargo, aún cuando las naciones del mundo han prometido desarrollar estándares de responsabilidad comunes para implementar estos principios, la consagración de reglas efectivas de responsabilidad global continúa siendo difícil de alcanzar. A pesar de que han sido elaborados más de una docena de tratados de responsabilidad civil que regulan el tema del daño ambiental transnacional, la mayoría de ellos permanece como “huérfanos no adoptados en el derecho ambiental internacional”.

En este trabajo revisaremos el desarrollo histórico de los estándares de responsabilidad por daño ambiental y su caprichosa incorporación el derecho público internacional, prestando atención particularmente a la larga lucha librada por la Comisión de Derecho Internacional para desarrollar normas universales de responsabilidad por daño ambiental. Discutiremos también la evolución de los estándares nacionales de responsabilidad y los obstáculos que han dificultado a las víctimas de daños ambientales establecer la culpabilidad de los responsables en sus sistemas jurídicos domésticos. Posteriormente, examinaremos algunas iniciativas de ciertos países que han superado estos obstáculos mediante la liberalización del vínculo causal y la alteración de la carga de la prueba, tal y como se llevó a cabo en la Ley del “Superfondo” en los Estados Unidos, en la nueva ley de daños de China y en la jurisprudencia de contaminación atmosférica de vehículos motorizados en Japón. También revisaremos cómo el cambio climático ha generado nuevas estrategias de litigación que buscan condenar a quienes contaminan y cómo el desarrollo de la litigación privada ha recuperado terreno ante las corporaciones multinacionales y el daño que han causado en algunos de los países donde operan normalmente. Concluiremos observando cómo la globalización continúa desdibujando las tradicionales diferencias entre el derecho doméstico y el derecho internacional, así las del derecho público y privado, toda vez que los nuevos estándares de responsabilidad por daños globales surgen más de las negociaciones privadas que de los tratados internacionales. Finalmente, terminaremos constatando que la receptividad de los Estados para acoger acciones judiciales de demandantes extranjeros y para aceptar estándares recíprocos de reconocimiento jurisdiccional internacional, aún cuando tiendan a fortalecer sus propios estándares de responsabilidad para regular daños ambientales, devendrá cada vez más importante.

Y es que la litigación privada transnacional ha contribuido en gran medida al desarrollo de las normas de responsabilidad internacional, normas que en definitiva devendrán un pilar fundamental en la nueva arquitectura del derecho ambiental internacional.

Más sobre derecho ambiental global.

El surgimiento del Derecho Ambiental Global, por Robert Percival

Robert Percival es Director del Programa de Derecho Ambiental de la Universidad de Maryland.

Esta columna es un resumen de su Conferencia Magistral, pronunciada con ocasión de la inauguración de las IV Jornadas de Derecho Ambiental el 25 de junio a las 10:00 AM.

Los ordenamientos jurídicos están respondiendo a las cuestiones ambientales de maneras novedosas y sorprendentes. En la actualización de sus estándares ambientales, algunas naciones trasplantan innovaciones legales y regulatorias desde otras naciones, aunque éstas tengan tradiciones legales y culturales muy diferentes. Tanto los gobiernos como las organizaciones privadas han asumido nuevas iniciativas a nacionales, regionales e internacionales. La política ambiental se ve moldeada por una mayor colaboración transfronteriza entre funcionarios de gobierno, organizaciones no-gubernamentales, empresas multinacionales y otras entidades, de modo tal que las distinciones tradicionales entre lo privado y lo público, lo doméstico y lo internacional, se tornan difusas. El resultado ha sido la aparición de una especie de “Derecho Ambiental global”: un derecho que, en sus orígenes y alcance, no es ni puramente doméstico ni puramente internacional.

Este artículo** comenzará por describir el concepto de “Derecho global,” explicando por qué es diferente al derecho doméstico o internacional, y las áreas del derecho en las se está desarrollando. El Derecho Ambiental es uno de los muchos campos en que las formas de “Derecho global” están emergiendo mientras los sistemas legales se enfrentan con las consecuencias de la globalización en áreas como las regulaciones de valores, la propiedad intelectual, las políticas de comercio y de competencia. Después de describir ejemplos de este fenómeno, examinaremos cómo las fuerzas de la globalización están empujando el surgimiento de un “Derecho global” en el campo del Derecho Ambiental.

Estas fuerzas incluyen el crecimiento espectacular del comercio global, que ha creado poderosos incentivos para la armonización de los estándares legales, empujando sistemas legales divergentes hacía una mayor convergencia. Aún donde los estándares legales divergen sustancialmente, se hace cada vez más difícil para las corporaciones multinacionales emplear prácticas menos protectoras en países en desarrollo, cuando estás prácticas se encuentran bajo la mirada de los medios internacionales y de las organizaciones interesadas en la justicia ambiental. Hoy, las compañías se dan cuenta que sus actividades en cualquier lugar del mundo se pueden convertir rápidamente en foco de protestas globales por activistas ambientales y de derechos humanos.

Las mejoras en la transferencia global de información también han facilitado que se tomen prestadas innovaciones legales y políticas de otras naciones. Tal como elementos del Derecho Ambiental nacional han sido “elevados” a convenios internacionales, las normas del derecho internacional han sido a su vez “descargadas” en los sistemas jurídicos ambientales regionales y nacionales. Aunque este fenómeno no es nuevo, ahora está ocurriendo a niveles sin precedentes. Mientras los países aprenden de las experiencias de las políticas de los demás, se produce una convergencia en los enfoques de normativa ambiental que se adoptan alrededor del mundo. La convergencia de los estándares ambientales es más pronunciada con respecto a la regulación de productos, pero los países, al actualizar sus estándares de control de la contaminación, también están tomando prestados, libremente, las estrategias regulatorias de otras jurisdicciones.

El crecimiento de la preocupación global por el medio ambiente también ha conducido a varias iniciativas público-privadas que promueven políticas de desarrollo más sustentable. El Derecho Ambiental global ha evolucionado desde un sistema controlado únicamente por actores estatales hacia un sistema en que los grupos de interés público y las corporaciones multinacionales también juegan un papel importante en la articulación e implementación de normas globales. Esto se logra a través de una variedad de entidades regionales y globales, algunas de ellas creadas por tratados.

Ciertas corporaciones especialmente lúcidas, han asumido iniciativas puramente privadas que también están jugando un papel cada vez más importante en la formación de una política ambiental global. Los avances en la comunicación y transporte global también han contribuido al crecimiento de las redes internacionales de activistas ambientales. Esta tendencia continuará incrementando la presión sobre las corporaciones multinacionales que operan en el mundo en desarrollo para que mejoren su comportamiento, aún en los países donde no están legalmente obligados a hacerlo.

** En el libro de las Actas de las IV Jornadas de Derecho Ambiental puede leerse el artículo completo.