El ruido como contaminante I, por Branislav Marelic*

* Branislav Marelic Rokov es ayudante del Centro de Derecho Ambiental y de la Clínica Ambiental

Durante las discusiones que se han originado en la Clínica de Derecho Ambiental, y de la práctica con sus casos reales, ha sido frecuentes los problemas con la múltiple regulación del ruido, las competencias y su fiscalización; además se han tenido discusiones sobre que es, en definitiva, el Ruido. Quizá el primer problema, el de su regulación positiva, sea el más relevante en la práctica, pero el segundo, su concepto, no deja de ser interesante para comprender a cabalidad este fenómeno.

El Ruido y su concepto normativo son oscuros, tanto en su naturaleza como en la extensión de su regulación, además cuenta con a lo menos dos formas de regularlo normativamente ya sea como una emisión o como un problema medio ambiental en general, esto último como lo hace las municipalidades a través de ordenanzas.

En esta columna y su segunda parte (pronto), busco caracterizar el ruido como contaminante, compararlo con otros contaminantes; para luego entrar en temas como la relación jerárquica de normas de regulación concurrente de ruido y por ultimo terminar en el tema del Non Bis in Idem en materia de fiscalización de ruidos.

De antemano, si existe algún concepto de física errado o poco detallado, agradeceré sus comentarios.

Así, veamos sus características.

El Sonido

Desde un punto vista físico, sonido, es una onda mecánica que se propaga a través de medios sólidos, líquidos y gaseosos; la que involucra energía que hace vibrar el cuerpo por el cual se conduce. Esta vibración produce, en el aire, produce cambios de presión que al ser capturadas por el oído, son decodificadas en el sonido que escuchamos.

Los sonidos que escuchamos, desde un punto de vista biológico, dependen completamente de un órgano receptor en un ser vivo, no pudiendo percibirse por otros sentidos de manera nítida, sino tan solo por los efectos mecánicos de la vibración (ver la vibración o sentirla por el tacto). De lo anterior se puede extraer una característica preliminar del ruido como contaminante, y es que es necesario de un órgano auditivo para configurar la contaminación; característica diferente de la contaminación por residuos líquidos, por ejemplo, que no es necesario tener algún sentido, sino que solo debe estar aquella concentración no aceptada.

El Ruido

De manera coloquial se le llama ruido, al sonido molesto; en el sentido normativo, esta distinción no es distante, siendo ruido, necesariamente un sonido contrario a la norma; esto en conexión con el artículo 2 c) que define contaminación.

La Ley de Bases del Medio Ambiente, ofrece definiciones normativas que nos permiten delinear al ruido. Así, en base al artículo 2º d) Se admite al ruido como contaminante explícitamente; además que admite como contaminante a la energía y a la vibración. ¿A qué se refiere la ley con esto? Si la ley distingue debemos encontrarle un sentido a la distinción. Así la energía, puede ser TODO o la gran mayoría de las contaminaciones y la vibración una redundancia de ruido.

Energía

Sin embargo, debemos insistir en encontrar conceptos diversos; así, se define Energía en Física, como la capacidad de realizar trabajo, siendo esta capacidad de realizar trabajo proveniente de diferentes fuentes; así podemos tener energía química, eólica, mecánica, nuclear, etc.
El trabajo a su vez, es la cantidad de fuerza necesaria para mover un objeto de un lado a otro, en base al ángulo de aplicación de tal fuerza. Por último, Fuerza, es aquél agente que causa movimiento.

Entonces ¿Energía según la Ley de Bases de Medio Ambiente?, necesariamente tendría que ser toda cosa que con la capacidad de causar trabajo; así, podría ser una corriente marina, el viento, la luz solar, etc… Esto es un concepto extremadamente amplio, y dado frecuentemente en la naturaleza; siendo relevante normativamente como contaminación cuando se encuentra fuera de norma. Si bien no tengo conocimiento de regulación de “las corrientes marinas”, “radiación solar” o el “viento”, lo cierto es que si se establece una norma concentración no admitida por la ley existiría contaminación, otra cuestión es si es imputable a alguien determinado.

¿Es el sonido una energía?, Si, ya que es un agente que ejerce fuerza sobre partículas del cuerpo que es conducido, la misma vibración es un trabajo que mueve las partículas de un lugar a otro.

¿Qué podemos hacer entonces para diferenciar el sonido (ruido) de la Energía?

Regulación de ruidos molestos en ordenanzas municipales, por Valentina Durán

Hace algunas semanas, Ricardo Gonzalorena Vallejos dejó el siguiente comentario en la columna "Normas de ruido y fiscalización II, de Igor Valdebenito.":

“Mas que un comentario, quisiera plantear una duda que tiene relación con este tema. La duda es la siguiente:
¿Es posible que una Ordenanza Municipal sea más Restrictiva que el D.S.146? Específicamente me refiero al caso de la Comuna de las Condes, que tiene una Ordenanza que establece que los NPS máximo en zonas asimilables a ZONA II, en periodo diurno es de 50db (el DS146, establece 60). Este valor, haría imposible que se desarrollasen actividades de construcción en Las Condes, lo que obviamente en la realidad no sucede. ¿Se debe cumplir esta ordenanza? o el D.S tiene mas "peso" legal??? Dejo planteada mi duda y ojalá me puedan ayudar, ya que he consultado a diversos profesionales y me han dado diversas respuestas. Espero comentarios. Saludos a todos.”

Podemos dar algunos criterios para llegar a una respuesta a la consulta del vecino de Las Condes, y abrir la discusión.

En su Dictamen 11.381 del 03/03/2006, la Contraloría General de la República (CGR) responde a una consulta de la I. Municipalidad de María Pinto sobre la legalidad de un proyecto de Ordenanza Municipal sobre Salud Pública y Medio Ambiente. La CGR omite pronunciarse sobre el fondo por tratarse las ordenanzas de resoluciones exentas del trámite de toma de razón. Sin embargo, señala de modo muy general que: la Municipalidad, al dictar una ordenanza, “se encuentra en la obligación de velar para que ella no contravenga el ordenamiento jurídico vigente, particularmente no debe establecer mayores requisitos o restricciones para el ejercicio de las actividades económicas que aquéllos impuestos por la ley. (Aplica Dictamen N° 21.322, de 1999). Agrega la CGR “En ese contexto, la autoridad edilicia recurrente debe tener en consideración, especialmente, el principio de coordinación que rige a la Administración Pública, en virtud del cual al alcalde le corresponde coordinar el funcionamiento de la municipalidad con los órganos de la Administración del Estado que corresponda, entre los cuales y en lo que interesa, se encuentra la Comisión Nacional del Medio Ambiente, la que en virtud de lo dispuesto en el artículo 70, letra c), de la Ley N° 19.300 debe actuar como órgano de consulta, análisis, comunicación y coordinación en materias relacionadas con el medio ambiente.
De esta manera, esa municipalidad deberá adoptar las medidas de coordinación pertinentes para que las normas contenidas en la ordenanza municipal de que se trata guarden la debida armonía con las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes, con las normas que sobre el particular hayan establecido aquellos organismos con competencia específica sobre materias ambientales, y con los procedimientos que los mismos desarrollan en el cumplimiento de sus funciones.”

En el mismo sentido, estimo que la forma de generar una norma de emisión es por la vía del respectivo Reglamento de la ley 19.300, que establece la priorización de normas, una serie de etapas para su elaboración, participación, evaluación, forma de reclamo, etc, y que toda disposición que corresponda a una norma de emisión según la definición de la ley, lo mismo para una norma de calidad, debiera pasar por ese procedimiento. Así, una disposición dictada por otra vía, distinta de la establecida en el reglamento, como una ordenanza municipal u otra, no debiera establecer restricciones o excepciones a una norma de calidad o emisión puesto que el legislador ya señaló la forma de dictar una norma de ese tipo y le encomendó al ejecutivo detallar el procedimiento en un reglamento.

Si esto es así, ¿Qué es lo que una ordenanza municipal puede regular en materia de ruidos?

El DS 146 que norma la emisión de ruidos provenientes de fuentes fijas tiende a regular procesos productivos o actividades propiamente tales, que son susceptibles técnicamente de regular por medio de niveles máximos permisibles. Otra cosa son las conductas ruidosas, que como nos señala Igor Valdebenito, Jefe de Control de Ruidos de la CONAMA, debieran estar reguladas por ejemplo con restricciones horarias o de comportamiento. Al estar en el ámbito local, claramente la ordenanza municipal está llamada a regular estas situaciones, más que a fijar niveles máximos permisibles, que como hemos dicho, se establecen por norma de emisión.

Éste es un ejemplo más de las dificultades de interpretación de las funciones de las Municipalidades en materia ambiental, que por otra parte deben velar por la salud pública y el medio ambiente en su comuna.

El tema no está cerrado y hoy tenemos ordenanzas municipales que preocupadas de regular el problema del ruido en sus comunas, replican el DS 146 o bien establecen otras formas para su fiscalización.

Dejo abierta la pregunta, especialmente para los alumnos de la clínica ambiental, y para el que quiera participar de esta discusión.

Normas de ruido y fiscalización II, por Igor Valdebenito

Nota de la editora:

El 27 de junio, en su entrada Competencias y fiscalización de ruidos molestos, Jessica Cayupi, se refería, desde su experiencia como alumna de la clínica ambiental, a las dificultades que plantea la fiscalización de ruidos molestos. Según el Decreto Supremo 146 de 1997 del MINSEGRES, que establece la norma de emisión de ruidos molestos provenientes de fuentes fijas, son competentes para fiscalizar esta norma las SEREMI de Salud, sin perjuicio de las competencias de las Municipalidades. Observaba Jessica la falta de coordinación de los Municipios con Salud en materia de ruidos, y las debilidades de la fiscalización por parte de ambos organismos. Su entrada fue comentada por "Marité" quien consultaba a qué autoridad debía denunciar los ruidos de un local nocturno, y por mí (Valentina Durán) recordando el artículo 65 de la Ley 19.300.

Agradecemos a Igor Valdebenito, Jefe del Área de Control de Ruido Ambiental del Depto. de Control de la Contaminación de la CONAMA, quien, tal como lo hizo en en la entrada "Normas de ruido y fiscalización" del 19 de noviembre comentando el aporte de Marcela Ruiz, "Fiscalización de la Norma de Emisión de Ruidos Molestos Generados por Fuentes Fijas: ¿a quién se protege?" nos envía el siguiente comentario muy aclaratorio:

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Creo que es necesario precisar algunas cosas. Nuestras regulaciones en el tema ruido se han abordado por tipos de fuentes, a similitud de la mayoría de la experiencia internacional: fuentes fijas, fuentes móviles, fuentes lineales (ej. carreteras, ferrocarriles), fuentes especiales (ej. aeropuertos) y conductas ruidosas. esto porque cada tipo de fuentes que acá se mencionan tienen diferentes características de emisión de ruido, procedimientos de medición estandarizados, y organismos fiscalizadores específicos. El mencionado DS 146 es la norma que regula las fuentes fijas en nuestro país y es fiscalizado por las SEREMIs de Salud regionales. Por otro lado, las ordenanzas municipales deben regular las conductas ruidosas, como fiestas particulares, ferias libres, y un sinnúmero de problemas de ruido a nivel local. Una manera de diferenciar el ámbito de forma simple, es relacionar las fuentes fijas con actividades productivas. Es decir, un local nocturno, como el que menciona la Srta. Marité, está regulado por el DS 146 y las denuncias deben ser realizadas en la SEREMI de Salud RM. Si se denuncia una fuente fija a la municipalidad probablemente se hará lo que menciona Valentina Durán, es decir, las pondrán en conocimiento de la SEREMI, con la pérdida de tiempo que esto acarrea.

Para ser más claro, las municipalidades no tienen atribuciones fiscalizadoras respecto al DS 146. Sólo tienen atribuciones en las restricciones absolutas o relativas que emanan de las ordenanzas municipales. Cabe mencionar que en algunos casos se hacen convenios de apoyo entre municipalidad y SEREMI en el tema ruido, pero las atribuciones de fiscalización no son delegables. Ahora si estoy afectado por ruidos que provienen de una fiesta particular, mi denuncia debería ir a la municipalidad o Carabineros. Actualmente estamos revisando el DS 146 y nos hemos dado cuenta del aparente "desorden" de los ámbitos de aplicación de la norma vs ordenanzas, y nuestra idea es "separar aguas", implementar una fiscalización de segundo piso (laboratorios privados) que apoyen la labor de las SEREMIs, crear una ordenanza municipal modelo sobre ruidos molestos y una amplia campaña de difusión.

Por último creo necesario que nos preguntemos lo siguiente: ¿es pertinente tener una norma ambiental que sólo es fiscalizada cuando la comunidad reacciona o se queja?.

Ciertamente no nos estamos preocupando por la salud del sector de la población que puede estar expuesto al ruido de fuentes fijas y que no realizan denuncias.

Atte.,

Igor Valdebenito

Fiscalización de la Norma de Emisión de Ruidos Molestos Generados por Fuentes Fijas: ¿a quién se protege?

Por Marcela Ruiz Calderón
Alumna de la Clínica de Derecho Ambiental Ambiental, 2° semestre 2007, Derecho U. de Chile.

Durante el desarrollo del curso clínico de Derecho Ambiental y Resolución de Conflictos me he podido familiarizar con la Norma de Emisión de Ruidos Molestos Generados por Fuentes Fijas y su fiscalización por parte de la Autoridad Sanitaria.

A la gran sobrecarga de trabajo de los fiscalizadores, y la consiguiente demora en la atención de las denuncias, se suma que el Manual de Aplicación Norma de Emisión de Ruidos Molestos Generados por Fuentes Fijas (D.S. 146/1997 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia), preparado por el Departamento de Descontaminación, Planes y Normas de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), hace referencia a la forma en que debe realizarse la fiscalización: que la medición del nivel de ruido se realice en el lugar donde se encuentre la persona afectada por éste (el receptor). Así, cuando la Autoridad Sanitaria va a fiscalizar el cumplimiento de la normativa, lo hace desde el domicilio del denunciante, tratando de recrear las condiciones en que éste recibe el ruido.

Ello genera un problema de percepción, ya que si la norma establece el límite de la emisión de ruidos desde fuentes fijas, su fiscalización debiera realizarse en el lugar donde se encuentra la fuente misma.

Considerar el nivel de ruido desde el lugar donde se encuentra el afectado por éste implica una serie de imprecisiones. La primera, en cuanto a determinar la fuente específica de la emisión: en una zona donde existan varios emisores, medir el ruido desde donde lo percibe el afectado no permite definir a ciencia cierta quién es el emisor que supera la norma, lo que dificulta la fiscalización y hace que quien contamina tenga una salida recurrente para rehuir las sanciones correspondientes, arguyendo que él no es quien viola la normativa, sino que es la suma de todos los emisores cercanos.

Como contrapartida, el fiscalizar desde la fuente de emisión del ruido no consideraría el grado de afectación del receptor. Este problema - que para el caso de que exista sólo un emisor de ruido no reviste gran importancia – se hace patente si estamos ante un “Núcleo de Entretenimiento”, con gran cantidad de bares y discotecas, ubicado en las cercanías de un sector residencial, en el que cada emisor podría generar ruidos que por separado estarían conformes a la normativa, pero que considerados en su conjunto – tal y como los percibe el afectado – la superarían con mucho.

Ante tal problema podemos concluir entonces que la forma actual de fiscalizar es poco efectiva, y podría terminar sancionando a quienes no han infringido la norma, o bien dejando impunes a quienes sobrepasan los límites de la regulación.

Además, se produce un círculo vicioso que merma el objetivo de la norma: como lo que se busca es proteger al receptor afectado, lo que se mide al fiscalizar es el nivel de ruido que éste recibe. Pero como la norma está configurada como un límite a la emisión y no a la recepción de ruido por parte de los afectados, se genera un vacío que deja desprotegidos a éstos últimos.

La solución a este problema no pasa por un cambio en las políticas de fiscalización de la Autoridad Sanitaria, sino por rescatar el objetivo que se persigue al limitar la emisión de ruidos y reorientar la norma, modificándola para que cumpla con su cometido. Como lo señala el Manual ya citado, dicho objetivo es proteger a la comunidad que se ve afectada por problemas de contaminación acústica, desde el punto de vista de la salud pública, y que son originados por las molestias generadas por el ruido producido por fuentes fijas.

Competencias y fiscalización de ruidos molestos, por Jessica Cayupi

Jessica Cayupi es alumna de la Clínica Ambiental, primer semestre de 2007.

Nota de la Prof. Valentina Durán: Como parte de las actividades del Curso Clínico de Derecho Ambiental y Resolución de Conflictos, conocido como Clínica Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, los alumnos de este semestre han escrito entradas para el blog del CDA, sobre de temas de actualidad ambiental. Hemos seleccionado las mejores entradas.

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La normativa ambiental ha sido creada con la finalidad de prevenir, controlar y mitigar el deterioro ambiental; y especialmente la normativa de emisión de ruido con la finalidad de proteger a la comunidad de la llamada contaminación acústica. La regulación del ruido, sus procedimientos de medición y los criterios para clasificarlo son problemas complicados de resolver, dado la naturaleza del mismo, sus características como contaminante y las distintas respuestas de los receptores.

Sin perjuicio de lo complejo de su regulación, las formas en que su presencia perjudica a la comunidad son notorias, y van desde la pérdida de audición temporal o crónica, los trastornos del sueño, los disturbios en el rendimiento en tareas síquicas y sicomotoras, afectando en general de la calidad de vida. La presencia del ruido también puede traer otros efectos negativos, como es la pérdida del valor comercial de las propiedades afectadas por él, efecto que generalmente se verá acompañado de otros impactos que dependerán del tipo de fuente que lo genere.

El Decreto Supremo 146 de 1997 del MINSEGRES, que establece la norma de emisión de ruidos molestos generados por fuentes fijas, señala que corresponde al Servicio de Salud fiscalizar la emisión de ruidos molestos, sin perjuicio de las atribuciones que corresponden a las municipalidades.

La SEREMI de Salud, organismos con competencia en esta materia, y me refiero en especial a la SEREMI de Salud o Autoridad Sanitaria de la Región Metropolitana, cuenta con agentes que poseen el conocimiento técnico adecuado para una correcta fiscalización, lo que nos hace suponer, que las denuncias por ruidos molestos interpuestas antes ella, serán eficaces.

No obstante lo anterior, la experiencia en la Clínica Ambiental me ha demostrado que las municipalidades son las entidades a la que la gente recurre en forma espontánea, al ser percibidas como socias en el esfuerzo para combatir sus problemas. Es aquí donde encontramos la mayor cantidad de denuncias sobre la materia, ya que en principio, la ciudadanía opta por dejar de lado la posibilidad de intervenir ante la SEREMI de Salud, quizás por una decisión de carácter personal, por falta de información o por problemas de distancias.

Este impulso natural de la comunidad de recurrir a los municipios, entrega a estas entidades la responsabilidad de hacerse cargo de las denuncias ciudadanas. Frente a esto, nos encontramos con la triste realidad de que los municipios no cuentan con los medios suficientes para fiscalizar la normativa de ruidos, debido a que sufren falencias tales como que los funcionarios que fiscalizan no poseen un conocimiento técnico adecuado o que los recursos económicos para tratar el tema son escasos. Asimismo, las funciones de estas instituciones son múltiples y la fiscalización de las normas ambientales es sólo una mas de ellas, por lo cual no representan una prioridad.

La experiencia también me ha demostrado que las municipalidades y la SEREMI de Salud sufren de debilidades conjuntas, que provocan que las denuncias de los vecinos pierdan el real potencial que podrían llegar a tener. Me refiero a la falta de coordinación existente entre ambos organismos en materias en que tienen competencias comunes, como es el caso de ruidos.

Entonces, ¿Qué pasa con las denuncias que las personas realizan ante los municipios? ¿Pueden tener algún grado de eficacia? Personalmente creo que la mayoría no la tiene. Los vecinos, ante la poca efectividad de sus denuncias ante el municipio, y al no recurrir ante el SEREMI de Salud por las diversas razones antes señaladas, pueden perder la fe en que sus problemas tengan solución y aprender a convivir con este tipo de contaminación. Luego, ¿dónde queda el acceso a la justicia ambiental? Ante esto, debería existir preocupación por una verdadera cooperación y coordinación entre estos organismos públicos, para lograr un resultado eficaz en menor tiempo.

Tal como señala Francois Ost, en su libro Naturaleza y Derecho, “en cuanto se adopta la lógica de la colaboración responsable, el juego se transforma y genera un beneficio mutuo: se trata de una partida con resultado positivo, en que las ganancias se suman en vez de neutralizarse”.[1]

Tal vez recurrir al municipio por ruidos molestos no sea una buena opción para la comunidad. Pero entonces, si la municipalidad tiene competencia en el tema de ruidos, y mas aún, si ha dictado una Ordenanza especial de ruidos ¿que rol cumple?

Mientras no exista una real preocupación de las autoridades por solucionar el fondo del problema, la Municipalidades, al verse imposibilitadas de cumplir con la fiscalización que la ley o sus propias ordenanzas les encomiendan, deberían guiar a la comunidad sobre otras instancias de acción, especialmente las que digan relación con el SEREMI de Salud, de igual manera, deberían derivar las denuncias recibidas a este órgano público especializado en el tema.

[1] OST, Francois. Naturaleza y Derecho, página 113.