Comentarios al proyecto de ley que establece la responsabilidad penal medio ambiental de la persona jurídica, por Natalia Alfieri

La ayudante y memorista del Centro de Derecho Ambiental, Natalia Alfieri escribe este comentario sobre la base del Informe que el equipo del CDA entregará al Congreso en los próximos días, acerca del mismo proyecto de ley.

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El proyecto de ley boletín Nº 4256-12[1] que "Sanciona los delitos contra el medio ambiente cometidos por personas jurídicas", plantea algunos temas que se vislumbran como problemáticos y que es necesario debatir.

Necesidad Político Criminal
Primero, en la parte introductoria del proyecto, sus autores señalan que los problemas normativos en esta materia no dicen relación con la discusión acerca del “si” de la protección penal del medio ambiente, sino más bien con la discusión acerca del “cómo” de su regulación, en un sistema de derecho penal heredero en cierta medida del espíritu de la ilustración liberal. Sin embargo, la protección del medio ambiente a través del derecho penal puede plantearse como problemática en algunos casos, sobretodo cuando estamos ante aquella parte del bien jurídico medio ambiente cuya protección sólo pareciera justificarse en el interés de generaciones futuras (como es el caso de la protección de la flora y la fauna que en un mediano plazo puede extinguirse), porque para algunos, pronunciarse a favor de dicha protección, sería contrario a los presupuestos de un derecho penal liberal, que siempre debe fundarse en la protección de esferas de libertad de generaciones presentes[2], de modo que pareciera ser necesario un debate al respecto.

En cuanto a la finalidad que está detrás de la configuración de un derecho penal medio ambiental, de la parte introductoria del proyecto se desprende, que lo que busca el legislador es crear medidas eficaces para prevenir y castigar sucesos de gran contaminación, tarea en la que el derecho administrativo sancionador se habría demostrado insuficiente. Precisamente, esta última convicción, unida a la constatación de que en nuestro estadio actual de desarrollo son las actividades empresariales las principales fuentes de contaminación, explicarían por qué el legislador propone la aplicación en sede penal de consecuencias que afecten a las personas jurídicas. Dicho convencimiento, en todo caso, ha sido compartido por diversos autores. Así, se ha señalado que “(…) lo que realmente preocupa desde un punto de vista preventivo y político-criminal es que a pesar de la imposición de penas a sus integrantes la empresa continúe su actividad delictiva sustituyendo a las personas condenadas por otras –especialmente en los supuestos de grandes y complejas organizaciones con un proceso de “despersonalización”- o que por sus características siga siendo utilizada como instrumento delictivo o siga siendo peligrosa[3]”.

Ahora, en el proyecto de ley, nuestro legislador no explica por qué la aplicación de estas consecuencias en sede penal, sería más eficaz que su aplicación en sede administrativa. Esto podría relacionarse con el hecho de que la imposición de dichas medidas por un órgano independiente y a través de un proceso rodeado de las máximas garantías, podría atribuirles una fuerza expresiva de la que carecerían las consecuencias aplicadas en sede administrativa, aunque tuvieran el mismo contenido fáctico. No se trata de un reproche ético social a la empresa, porque la persona jurídica carece de autoconciencia y libertad, sino que de un efecto simbólico que generaría la medida acordada por el tribunal penal, de carácter imparcial y a través de un riguroso procedimiento. Se trata de una razón que, junto con otras, como la idoneidad del Ministerio Público para investigar el complejo organigrama de estos entes, podrían explicar este proyecto, aunque es una cuestión que amerita una fundamentación más clara.

Discusión Dogmático Jurídica
La cuestión sobre la naturaleza de las medidas aplicables a las personas jurídicas, adquiere importancia desde la perspectiva de la necesidad de que exista una armonía entre éstas y los principios básicos de la dogmática jurídico penal, sin que este análisis se plantee con la cuestionable intención de abrir la alternativa de sacrificar objetivos que el legislador desea obtener por mantener aquella coherencia, sino que con la finalidad de buscar el modo de configurarlas que mejor compatibilice dichos intereses con tales principios.

La primera alternativa que surge, entonces, es la de concebir que las medidas aplicables a las personas jurídicas son penas, en sentido estricto. Sin embargo dicha concepción entra en conflicto, principalmente, con el principio de culpabilidad, directriz que incide en la configuración de la norma y en su aplicación por el adjudicador y que contiene la idea de la personalidad de la responsabilidad penal, cuyas consecuencias son la exclusión de la responsabilidad vicaria o de la responsabilidad penal por actos ajenos, y la exclusión de la responsabilidad de la persona jurídica. De la segunda idea se desprende que la responsabilidad penal debe recaer en un interlocutor comunicativo normativo y un agente de tales características es siempre una persona natural, mientras que de la primera se desprende, que es necesario oponerse a la imposición de una pena que lesione intereses de personas que no han actuado ni tienen deberes de evitar el comportamiento ajeno, como por ejemplo los accionistas respecto de las decisiones tomadas por el directorio de una empresa.

Otra vía que surge, entonces, es la de concebir que es posible imponer a la persona jurídica medidas de seguridad que busquen controlar la peligrosidad de la realidad objetivamente favorecedora para comisión de delitos en que se convierte la persona jurídica. Silva Sánchez señala: “A mi juicio, del mismo modo que las medidas de seguridad no requieren el presupuesto de la culpabilidad, tampoco precisan ninguno de los demás presupuestos subjetivos que son propios de la pena (ni acción final, ni dolo, ni imprudencia). Basta con que la situación de ausencia de imputación subjetiva (en cualquiera de sus niveles) existente en el momento de la realización del hecho lesivo de la norma de valoración jurídico-penal sea atribuible al factor que constituye precisamente la razón de la imposición de las medidas de seguridad. Tal factor viene dado, en el caso de las personas jurídicas, por la estructura organizada supraindividual. En efecto, es tal carácter de organización supraindividual, precisamente, el que, al tiempo que da lugar a su específica peligrosidad, excluye la posibilidad de concurrencia en ella de los elementos de acción final o imputación subjetiva[4]”. De modo que considera que el presupuesto de estas medidas es sólo la realización de un hecho objetivamente antijurídico, sin que sea necesario que concurra una acción en sentido psicológico, ni dolo, ni imprudencia, siendo sólo necesario que dicha ausencia se deba al factor que justifica la imposición de la medida, que en este caso vendría a ser la estructura organizada objetivamente favorecedora de delitos, que refleja la probabilidad de existencia de un hecho objetivamente antijurídico en el futuro, aunque no se trate de una acción típicamente antijurídica en lo objetivo y subjetivo.

Sin embargo, parte de la doctrina considera que la infracción de medidas de seguridad requiere como presupuesto: un hecho que revista los caracteres de una acción en sentido psicológico, los elementos de la imputación subjetiva y la peligrosidad criminal entendida como probabilidad de realización en el futuro de acciones finales dolosas o imprudentes. De manera que, la concepción que pareciera plantear menos problemas, es aquella que considera que las consecuencias aplicables a las personas jurídicas en el proceso penal deben ser concebidas como medidas preventivas no punitivas que tienen como finalidad enfrentar el peligro de que se continúe, dentro de la misma persona jurídica, con una actividad delictiva por parte de las personas físicas que se desempeñan en ella. Estas medidas tendrían su fundamento en la peligrosidad objetiva o instrumental de la persona jurídica o empresa, que por su específica forma de organización se podría convertir en un lugar idóneo y propicio para la realización de comportamientos que generen graves daños al medio ambiente.

Dicha concepción, para algunos, parece la mejor opción dogmática. “Es preferible seguir considerando que el sujeto que comete delitos es la persona física y que la persona jurídica sólo debe ser considerada por el Derecho Penal como instrumento u objeto peligroso. De esta manera se mantiene el principio societas delinquere non potest que tiene una honda raigambre en nuestra tradición jurídica, sin que haya razones político-criminales de peso para optar por otros parámetros interpretativos que tienen en cuenta la empresa como sujeto de acción e imputación y que presentan, a mi entender una menor consistencia dogmática y, por ello, resultan disfuncionales. Por otro lado, desde el punto de vista político criminal, de esta manera el Derecho Penal no tiene que quedarse cruzado de brazos frente a evidentes problemas preventivos que se están presentando en la práctica (…)[5]”.

El fundamento de estas medidas entonces, sería el juicio objetivo de idoneidad de la empresa para la comisión de delitos en su seno, cuyos elementos indiciarios podrían encontrarse en su estructura de organización o directiva, en sus datos contables o en su situación jurídica y en los mecanismos de control. En este sentido, se ha considerado que es necesaria la realización de un hecho antijurídico por parte de alguna persona física dentro de la empresa, señalándose que “(…) estas medidas preventivas tienen suficiente gravedad para requerir alguna forma de imputación a la persona jurídica o a la empresa del delito cometido por una o varias personas físicas en su seno. Así como las medidas de seguridad en sentido estricto sólo son admisibles en Derecho penal cuando son postdelictuales (…), también las medidas preventivas para personas jurídicas o empresas deben presuponer que la peligrosidad objetiva de estas se ha manifestado en algún hecho típicamente antijurídico que de algún modo pueda imputarse a dichas personas jurídicas o empresas[6]”, considerándose imprescindible que se haya realizado un hecho antijurídico por parte de una persona física dentro de ella, aunque queda abierta la cuestión sobre si se requiere una condena, o simplemente un hecho típico y antijurídico o, incluso, sólo la certeza de la comisión de un ilícito en su seno, aunque no sea posible identificar con claridad a la persona que lo realizó.

También, por su parte, se requiere comprobar la peligrosidad de la empresa, a través de un juicio que permita determinar si, en la comisión del ilícito, influyó el defecto de organización; “se trata de determinar que el riesgo generado por el modo de estar organizada la empresa se ha realizado en el resultado de favorecimiento de la actuación de la persona física y, en última instancia, en el resultado delictivo producido por ésta[7]”. Todo ello, debe ir acompañado de un juicio que permita determinar si el defecto de organización se mantiene y si es previsible que favorezca una nueva comisión de delitos.

Observaciones al proyecto de Ley
Si concebir estas consecuencias aplicables a la persona jurídica como medidas preventivas no punitivas es lo que mejor se aviene con los presupuestos dogmático jurídicos del derecho penal, y si a través de dicha concepción se cumple el objetivo de disminuir la peligrosidad de la empresa que busca el legislador, parecieran volverse innecesarias las disposiciones del proyecto de ley, tendientes a establecer la imposición de penas a la persona jurídica, como el propuesto inciso cuarto del artículo 1.

Respecto al tipo de medidas que podrían imponerse a la persona jurídica, se ha entendido que una de las más efectivas es la intervención, que se trata de una medida de control interno que permite corregir directamente el defecto organizativo que da pie a que se configure una realidad propensa para la comisión de ilícitos por parte de personas naturales. Sin embargo, el proyecto de ley sólo establece medidas de multa, suspensión temporal de las operaciones y la cancelación de la personalidad jurídica, de modo que pareciera necesario agregar otro tipo de medidas, teniendo en consideración la finalidad que desea obtener el legislador.

Cabe señalar, finalmente, que el proyecto de ley plantea otras interrogantes que no quedan resueltas adecuadamente, como la necesidad o no de la comisión de un ilícito por parte de una persona natural para imponer medidas a la empresa; qué sucede si el ente que genera el daño no tiene personalidad jurídica o si se produce una fusión o una transformación; o qué sucede si la empresa es pública. Hay artículos que pueden ser objetados por afectar a personas inocentes (493 D) o por establecer dobles sanciones (493 E). Para terminar, este proyecto no aborda cuestiones que estima imprescindibles, como las necesidades logísticas que requiere un programa criminal ambiental exitoso, particularmente en el ámbito de la investigación y el análisis de evidencia, donde el personal y los laboratorios especializados se han mostrado imprescindibles.

[1] Vid Boletín Nº 4256-12, que contiene el proyecto de ley que sanciona los delitos contra el medio ambiente cometidos por personas jurídicas.

Encontrado en: http://sil.congreso.cl/pags/index.html
[2] Vid, ALCÁCER Guirao, Rafael. La Protección del Futuro y los Daños Cumulativos, en: Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. RECPC 04-08 (2002).
[3] FEIJOO Sánchez, Bernardo José. Sanciones para Empresas por Delitos contra el Medio ambiente. Presupuestos dogmáticos y criterios de imputación para la intervención del derecho penal contra las empresas. Civitas Ediciones, S.L. Primera Edición. Madrid. 2002. página 204.
[4] SILVA Sánchez. La responsabilidad penal de las personas jurídicas, y las consecuencias del artículo 129 del Código Penal Español, página 189, en: JAKOBS, SILVA Sánchez, SEELMANN, SILVINA Bacigalupo, FEIJOÓ Sánchez, GÓMEZ Jara, MAZUELOS Coello, GARCÍA Cavero, PERCY. La Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas, órganos y representantes. ARA Editores. Lima. 2002.
[5] Op. cit. FEIJOO Sánchez. Sanciones para Empresas por Delitos contra el Medio ambiente (…). Página 143.
[6] MIR Puig, Santiago. Una Tercera Vía en Materia de responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas, en: Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. RECPC 06-01 (2004). Página 01:12.
[7] Op. cit. SILVA Sánchez. La responsabilidad penal de las personas jurídicas (…). Página 198.

Bibliografía:

· ALCÁCER Guirao, Rafael. La Protección del Futuro y los Daños Cumulativos, en: Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. RECPC 04-08 (2002).
· FEIJOO Sánchez, Bernardo José. Sanciones para Empresas por Delitos contra el Medio ambiente. Presupuestos dogmáticos y criterios de imputación para la intervención del derecho penal contra las empresas. Civitas Ediciones, S.L. Primera Edición. Madrid. 2002.
· MIR Puig, Santiago. Una Tercera Vía en Materia de responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas, en: Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. RECPC 06-01 (2004).
· SILVA Sánchez, Jesús María. La responsabilidad penal de las personas jurídicas, y las consecuencias del artículo 129 del Código Penal Español, en: JAKOBS, SILVA Sánchez, SEELMANN, SILVINA Bacigalupo, FEIJOÓ Sánchez, GÓMEZ Jara, MAZUELOS Coello, GARCÍA Cavero, PERCY. La Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas, órganos y representantes. ARA Editores. Lima. 2002.

Uso de la leña y contaminación, por Sergio Montenegro

A propósito del Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana, PPDA, Clemente Pérez publicó en el Mercurio del 6 de junio, una carta titulada "Contaminación". Clemente, quien integra el cuerpo docente de nuestro Magister de Derecho Ambiental, se refiere a la necesidad de renovar de una vez el PPDA y volver a centrar la atención en las medidas de fondo, las que rigen todo el año, "en vez de caer en la tentación de discutir medidas paliativas para los días de preemergencia". Pérez recuerda que la segunda auditoría internacional del PPDA, solicitada por la CONAMA a un grupo de expertos, propuso en marzo de 2006 un conjunto de medidas, entre las cuales se encontraba la prohibición absoluta del consumo de leña en la región, dado que, según el inventario de emisiones, más de 1.000 toneladas al año de material particulado (PM10) provienen de estas fuentes.

Luego, el 8 de junio, en el mismo medio, el abogado y profesor de Derecho Ambiental de nuestra Facultad, Javier Vergara, contestó a su amigo Clemente, en el mismo medio, con una carta titulada ¿Prohibir el uso de la leña? En ella, Javier sitúa la prohibición de la leña entre el conjunto de medidas que no se han implementado, señalando que, en su opinión, la prohibición del uso de leña es inconstitucional. Junto con cuestionar el aporte de la leña a la contaminación de Santiago, Vergara pone en duda la efectividad de una prohibición cuanto "todos los otros sectores relevantes están prácticamente fuera de control" y señala que es una medida incorrecta en un país que desde la Quinta Región al sur utiliza la leña como un elemento central de calefacción. Javier defiende al sector de los fabricantes de equipos de calefacción a leña que "ha demostrado su disponibilidad e insistencia en la necesidad de dictar una norma que regule adecuadamente las emisiones y la calidad de la leña" y "su disposición a contribuir en programas de recambio de equipos", llamando a la coherencia de las medidas y a la defensa de las personas modestas en "su derecho a usar ese combustible"

El punto final en el Mercurio lo puso, al menos por ahora, el también profesor de Derecho Ambiental, Director de nuestro Magister de Derecho Ambiental y del Centro de Derecho Ambiental, Prof. Sergio Montenegro, con su carta "Uso de leña y contaminación", con una carta publicada hoy, que reproducimos a continuación:

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Señor Director:
Sobre este tema, concuerdo con el abogado Clemente Pérez (6 de junio) y discrepo con la opinión del abogado Javier Vergara (8 de junio) cuando sostiene que "...la prohibición del uso de leña es inconstitucional...". Espero que esta aseveración sea un lapsus, ya que medidas como ésta -que implican restringir o limitar derechos, garantías u otras prácticas de las personas, tales como la restricción vehicular, paralización de ciertas fuentes fijas en episodios de preemergencia o emergencia ambiental, vías de circulación exclusivas para buses, vías de tránsito reversibles y, la más reciente, restricción a vehículos con convertidor catalítico, que las autoridades han venido aplicando desde 1983 a la fecha- fueron tenazmente criticadas por personas y sectores afectados, los que llegaron incluso a presentar recursos de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago, la que invariablemente rechazó alrededor de 30 de estos recursos, algunos de ellos incluso confirmados por la Corte Suprema. Nuestros tribunales consideraron que tales medidas son plenamente constitucionales, legales, no discriminatorias (principio de "la igualdad entre iguales") y que la autoridad ha procedido dentro de sus atribuciones atendiendo al bien común, la seguridad y salud ciudadanas, dentro del marco de la garantía máxima constitucional de "vivir en un medio ambiente libre de contaminación".

El espaldarazo definitivo al accionar de la autoridad provino del Tribunal Constitucional, que, por fallo de 26 de junio de 2001, rechazó un requerimiento de un conjunto de senadores por inconstitucionalidad del D. S. N° 20, M. Segpres, de 12 abril de 2001, que aplicó restricción a vehículos con catalizador en situaciones de emergencia ambiental, sosteniendo, entre otros considerandos, que tal medida u otras que la autoridad determine "miran a la preservación de la salud y, a la postre, a la conservación de la vida humana" (Considerando 43°) y "destinada a proteger el derecho más preciado de los asegurados por nuestro Código Político, cual es la vida humana y la integridad física y psíquica de las personas" (Considerando 46°).

Sobre la aseveración muy errada del abogado Vergara de que la prohibición del uso de leña "producirá un daño a las personas más modestas", concuerdo con el señor Pérez en que los sectores más acomodados son los mayoritariamente usuarios de leña y que la población de más escasos recursos no dispone de chimeneas, y en mi opinión utiliza estufas a parafina, ya que no sólo les provee calefacción, sino que les posibilita al mismo tiempo la preparación de sus alimentos.

Sergio Montenegro Arriagada
Director del Centro de Derecho Ambiental
Facultad de Derecho, U.de Chile

En el día del Medio Ambiente Presidenta firma el Proyecto que crea el Ministerio de Medio Ambiente y la Superintendencia Ambiental

Hoy, Día Mundial del Medio Ambiente, a las 11:30 AM, la Presidenta Michelle Bachelet firmó el esperado Proyecto de Ley que Crea el Ministerio de Medio Ambiente y la Superintendencia Ambiental, en el Salón Montt Varas del Palacio de la Moneda.

En el Centro de Derecho Ambiental saludamos este hito y nos alegramos de este gran paso. Esperamos seguir apoyando este proceso y participar activamente de la discusión parlamentaria que se inicia a partir de hoy, como ha sido nuestro compromiso desde que creamos, en marzo de 2006, el "Programa de Institucionalidad y Gestión Ambiental para Chile del Bicentenario" que reúne nuestras iniciativas de investigación, asesorías y extensión en esta área. Ello, en coincidencia con el mandato y la vocación pública de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

En las Cuartas Jornadas de Derecho Ambiental, entre el 25 y 27 de junio de 2008, tendremos el estreno de este proyecto de ley en el ámbito académico, con una conferencia magistral de la Ministra de Medio Ambiente y profesora del Magister de Derecho Ambiental de nuestra Facultad, Ana Lya Uriarte, en el acto inaugural. Luego, habrá también una mesa especial dedicada a la Reforma Institucional en que el asesor de la Ministra e investigador adjunto del CDA, Luis Cordero, presentará los fundamentos y detalles del proyecto de ley seguido de otros expositores y comentaristas.

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Reproducimos a continuación el Comunicado de la Presidencia de la República:

Vea también el comunicado de la CONAMA

En el marco del Día Mundial del Medio Ambiente, la Presidenta de la República, Michelle Bachelet, firmó en La Moneda el proyecto de ley que crea el Ministerio de Medio Ambiente y la Superintendencia de Fiscalización Ambiental, que será enviado al Congreso para su tramitación.

La Mandataria señaló que este proyecto “nos permite cumplir con un antiguo anhelo y con un compromiso, que hemos tenido como Gobierno”, añadiendo que la nueva institucionalidad se hará cargo de “los nuevos desafíos de país que tenemos, de garantizar el desarrollo sustentable”.

Indicó asimismo que con la iniciativa “estamos pensando, sin duda, en el Chile de hoy, pero por sobre todo en el Chile de mañana”.

El nuevo Ministerio colaborará con la Presidenta de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes y programas en materia ambiental, así como en la protección y conservación de la diversidad biológica y de los recursos naturales renovables, promoviendo la integridad de la política ambiental y su regulación normativa.

Las competencias del nuevo Misterio se dividen en tres ámbitos:

a) Políticas y regulaciones ambientales generales, que incluye aquellas vinculadas a cuentas ambientales, biodiversidad y áreas protegidas.

b) Políticas y regulaciones concertadas para la sustentabilidad, que incluye la relación con los sectores a cargo del fomento productivo, así como la promoción de convenios de colaboración con gobiernos regionales y municipalidades.

c) Políticas y regulaciones en materia de riesgo y medio ambiente. El Ministerio se compondrá de una Subsecretaría, y tendrá divisiones en áreas que han sido evaluadas como centrales para la gestión ambiental:

- Regulación Ambiental.

- Información y Economía Ambiental.

- Educación, Participación y Gestión Local.

- Recursos Naturales y Biodiversidad.

- Cambio Climático y Cumplimiento de Tratados Internacionales.

El proyecto precisa que la actual Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) se transformará en un servicio público descentralizado y desconcentrado a nivel regional, abocado exclusivamente al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Asimismo, estará sujeto a un sistema de selección de Alta Dirección Pública a cargo de su administración, orientado a simplificar los trámites ambientales y proporcionar información adecuada para los proponentes y la comunidad.

Superintendencia

Además, se crea la Superintendencia de Fiscalización Ambiental como órgano autónomo, cuyo nombramiento será realizado por el Presidente de la República mediante el sistema de Alta Dirección Pública. Tendrá competencias en la fiscalización de los instrumentos de gestión ambiental, tales como Resoluciones de Calificación Ambiental; Medidas de Planes de Prevención y Descontaminación; Normas de Calidad y de Emisión y Planes de Manejo de la Ley N° 19.300.

La fiscalización directa será realizada por la Superintendencia, por los órganos sectoriales, cuando correspondan, y por terceros acreditados mediante sistema de normalización. Se regula también un sistema de evaluación y certificación de conformidad privada, sometido a la disciplina y regulación de la Superintendencia y que sólo podrá ser realizado por sujetos certificados.

Se establece una regla de denuncia ciudadana por incumplimiento, que habilita a la Superintendencia a investigar y se obliga a responder los resultados de toda investigación. Al denunciante se le da la calidad de interesado para todo el procedimiento administrativo respectivo.

La Superintendencia operará con los siguientes elementos de acción y procedimientos:

- Incentivos al cumplimiento

- Registro público de sanciones

- Procedimiento sancionador

- Plan de recuperación.

Por otra parte, el proyecto propone la Unidad de Medio Ambiente de las Municipalidades, donde se establece que la unidad de aseo y ornato a nivel municipal pasará a desempeñar competencias ambientales a nivel local, como proponer y ejecutar medidas tendientes a materializar acciones y programas; aplicar las normas ambientales a ejecutarse en la comuna; y elaborar el anteproyecto de ordenanza ambiental.

En cuanto al acceso a la información ambiental, el proyecto declara pública toda la información de carácter ambiental que está en poder de la administración, es decir: el estado de los componentes ambientales, así como de los factores que inciden en él y las medidas adoptadas; el establecimiento y administración de un sistema de información ambiental que considere un conjunto de información de acceso comprensible para los ciudadanos; y la obligación de emitir periódicamente un informe del estado del Medio Ambiente y la calidad del mismo a nivel nacional, regional y local.

La tutela de este derecho estará sujeta a las normas de protección establecidas en la Ley de Acceso a la Información Pública. Asimismo, el proyecto promueve un sistema de participación ciudadana acotado, razonable, transparente y público, que contribuya a mejorar la calidad de las decisiones y a un sistema de rendición de cuentas.

Inundaciones en Santiago, consecuencias de la planificación urbana. Por Paulina Gálvez*

Paulina Gálvez es egresada de Derecho de la Universidad de Chile, ayudante y memorista del CDA.

La Ley General de Urbanismo y Construcciones establece que la Planificación Urbana es el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico¹. Uno de los instrumentos de planificación territorial es el Plan Regulador Metropolitano.

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo ha anunciado y está avanzando en la modificación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, iniciativa fundamentada en las proyecciones de crecimiento de la población urbana en 2 millones de personas hacia el 2030² y en la constatación de que el actual PRMS de 1994 no ha logrado un crecimiento urbano de calidad.

En 1994, como política de planificación urbana, se pretendía aumentar la densidad de la población, estimándola en 150 habitantes por hectárea; la idea era frenar la extensión horizontal de Santiago, estableciendo un límite a la urbanización. El problema es que la ciudad siguió creciendo, y lo ha hecho con infraestructura deficiente. Junto a la visible extensión de Santiago, al aumento de la población, los problemas de conectividad, la carencia de parques y áreas verdes, la congestión y la notable segregación de la ciudad, las últimas inundaciones vienen a ser otro punto que atender.

Y es que no basta con planificar la forma en que la ciudad se hará cargo del aumento de la población en cuanto a soluciones habitacionales, de servicios, trabajo y educación, sino que es fundamental la visión integral de lo que significa una ciudad de las magnitudes de Santiago.

El instrumento de planificación anterior al PRMS de 1994, el Plan Regulador Intercomunal de Santiago de 1960, se proyectaba en sus políticas hasta el año 2000. El PRIS contemplaba un cinturón verde consistente en una banda inedificable de 5 kilómetros de ancho entre la ciudad y la Cordillera de Los Andes. Esta disposición era consecuente con un análisis integral del crecimiento de la población, la consecuente extensión de la ciudad y sus interacciones con el medio geográfico en que ésta se asienta. Perseguía contener la expansión urbana y además, naturalmente permitía la indispensable infiltración y tránsito de las aguas superficiales, manteniendo además un corredor biológico y de recreación. El problema es que en 1979 se derogaron varias de sus disposiciones, contribuyendo a una desregulación y desplanificación que aún nos pesa.

Una vez eliminado este cinturón verde, vino la pavimentación y edificación de miles de hectáreas, ocupando suelo que antes servía (y seguiría sirviendo) como la forma natural de absorción de las aguas.

Frente a esto, es evidente cómo una errada planificación urbana repercute a lo largo de los años y en toda la extensión de la ciudad. Santiago tiene un déficit de áreas verdes por habitante, contando aproximadamente con 3 metros cuadrados por persona, distribuidos muy desigualmente, siendo que la OMS ha señalado que lo ideal para una ciudad es contar con entre 10 y 15 metros cuadrados por habitante, distribuidos equitativamente en relación a la densidad de población. Por otra parte, como fue posible observar hace un par de semanas, producto de las precipitaciones, puede acumular una masa de agua que parece inmanejable, que se mueve de manera absolutamente indiferente a las regulaciones territoriales existentes, y que se ha reflejado en las últimas inundaciones en diversas comunas de la Región Metropolitana.

El problema parece ser que en los análisis que se han realizado, no existe (o al menos es claramente insuficiente) la consideración de las características geográficas, de los recursos naturales existentes en la zona, y de que la proyección, construcción y desarrollo de una ciudad nunca debe desconocer la naturaleza. En cuanto a las inundaciones, no se trata sólo de trasladar aguas desde un punto de origen a un punto de destino, sino que es necesario avanzar hasta un análisis integral del problema, considerando una articulación coherente de las características del medio geográfico que se urbaniza, las necesidades, valores y recursos de la población, y la naturaleza de la urbanización y sus formas³.

El problema es que la reformulación del PRMS contempla nuevamente el aumento de los límites de la zona urbana de Santiago en 10.898 hectáreas, disminuyendo los terrenos rurales para dar paso a proyectos habitacionales. No hay duda de que el aumento de la población urbana requiere de la formulación de planes y la adopción de medidas que se enmarcan en la planificación urbana, así lo ha entendido y expresado el Seremi de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana al reconocer que la ciudad crecerá exista o no planificación, y que el crecimiento sin planificación genera costos sociales de magnitud⁴; pero estos planes y medidas no pueden desentenderse de las problemáticas existentes como consecuencia de otra planificación anterior y deficiente.

La cuestión de las inundaciones no se soluciona sólo con la implementación de colectores de aguas lluvias, y menos con sacos de arena de contención, el problema es más complejo: la disminución de suelo rural para convertirlo en urbano o urbanizable, la preocupante desaparición de áreas verdes en los sectores urbanos que servían como terrenos de infiltración, y la, a mi juicio equivocada idea de crecimiento urbano horizontal no hacen sino profundizar y agravar estas problemáticas ciudadanas.

NOTAS:

1 Artículo 27 LGUC.

2 En la década de los 90, se esperaba una población de 8,7 millones de personas para Santiago hacia el 2020; hoy, las proyecciones hablan de 8 millones para el 2030.

3 Entrevista realizada a María Isabel Pavez, arquitecta y académica de la Universidad de Chile, publicada el 23 de mayo de 2008 en la página web de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universiad de Chile

4 Presentación de Seremi Metropolitano, disponible en la página web del Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Lo que dijo la Presidenta sobre Medio Ambiente el 21 de mayo

Foto original: www.presidencia.cl

En su Tercera Cuenta Pública sobre el estado político y administrativo de la Nación ante el Congreso Pleno -el tradicional mensaje presidencial del 21 de mayo- la Presidenta Bachelet se refirió al tema ambiental y al desarrollo sustentable desde las siguiente perspectivas, que sintetizamos "en orden de aparición":

- Las apuestas de desarrollo del país en torno a sus ventajas comparativas en recursos naturales. La Presidenta hizo mención a la acuicultura como una industria que debe seguir estándares ambientales y mejorar sus condiciones sanitarias, a la que se apoyará mediante estímulos a la investigación y diversificación.

- Se refirió al crecimiento, la innovacion, la energía y la infraestructura como ejes de la prosperidad, señalando la necesidad de una "prosperidad sustentable". En ese contexto destacó los avances en gestión, la estrategia nacional de cuentas. Lo más esperado: anunció la firma, el 5 de junio, día nacional del Medio Ambiente, de los proyectos de ley que crean el Ministerio de Medio Ambiente y la Superintendencia de Fiscalización Ambiental.

- Destacó la decisión política de rechazo en la captura y muerte de ballenas en la reunión de la Convención Ballenera y anunció un proyecto de ley de creación de zona libre de caza de ballenas y la declaración de monumento natural.

-En política exterior, la necesidad de participar activamente en la generación de los acuerdos internacionales de este siglo, como la "gran causa ética de este siglo": el cambio climático.

- El encargo a la Ministra de Medio Ambiente y Subsecretaria de Desarrollo Regional, del Plan Comuna Limpia, para abordar el problema de la basura.

-Finalmente, anunció la implementación de un plan de compras amigables del sector público y de una serie de prácticas como el reciclaje de residuos electrónicos y uso de productos biodegradable.

EXTRACTOS

Extractamos a continuación las menciones que considero más relevantes (excluyendo el detalle del tema energético, que será motivo de otra columna entrada)

“El panorama para los recursos naturales, entre ellos el cobre y los combustibles, es incierto, con el petróleo en su nivel más alto en tres décadas. Y todas las naciones del planeta, ricas y pobres, enfrentamos un alza sin precedentes en el precio de los alimentos.”

“Ahora, para desarrollar productos nuevos también hay que hacer apuestas nuevas.
Haremos apuestas informadas y selectivas, como lo han hecho Finlandia o Australia o los países asiáticos. Chile tiene ventajas en sus recursos naturales. En estos clusters, de norte a sur del país, combinaremos las tremendas riquezas naturales de Chile con la destreza y creatividad de nuestra gente. Me refiero a la minería, a los servicios globales, la industria alimentaria, la acuicultura y el turismo de intereses especiales.
¡Estos son los polos de desarrollo que vamos a impulsar!
Permítanme un ejemplo proveniente de la acuicultura. Queremos contar con una industria del salmón que, cumpliendo con todos los rigurosos estándares medioambientales, pueda enfrentar los desafíos del futuro. Apoyaremos los esfuerzos de investigación farmacéutica y de selección genética que nos permita mejorar las condiciones sanitarias de la industria del salmón.
Pero iremos más allá. Aplicaremos un programa nacional de diversificación acuícola que nos permita, en un plazo de diez años, generar exportaciones adicionales al salmón por 500 millones de dólares. Desarrollaremos el cultivo de nuevas especies: por ejemplo el mero, la merluza, la palometa y la corvina. También repoblaremos especies nativas, como erizos, locos, el lenguado y algunas algas.”

“Entonces: crecimiento, innovación, energía, infraestructura. Todo ello nos hará más prósperos. Pero queremos que sea una prosperidad sustentable.

Hemos avanzado en materia medioambiental. Establecimos mejores y más expeditos procedimientos

. Introdujimos, por primera vez, una mirada de territorio en las decisiones y lanzamos la Estrategia Nacional de Cuencas.

El año pasado celebramos aquí la presencia de la primera Ministra de Medio Ambiente, como símbolo de la importancia política que debe tener este tema. Hoy quiero anunciar que el próximo 5 de junio, Día Mundial del Medioambiente, presentaremos al Congreso Nacional el proyecto de ley que crea el Ministerio del Medio Ambiente y la Superintendencia Ambiental. Será una institucionalidad dinámica y moderna, que consolidará la visión que hasta ahora hemos impulsado: El desarrollo es y debe ser sustentable.
Esa visión nos lleva también a anunciar lo siguiente: Chile rechazará la captura y muerte de ballenas con fines científicos en la próxima Reunión de la Convención Ballenera Internacional. Además, enviaremos un proyecto de ley al Parlamento que declare a Chile "territorio libre" de caza de cetáceos y los declararemos, formalmente, "monumento natural".

“Nuestra política exterior pasa ahora a una nueva etapa. Si ya nos hemos insertado en el mundo exitosamente, ahora nuestra política exterior debe hacerse cargo de nuevos desafíos.
Tenemos que insertarnos activamente en el mundo globalizado y transformar este nuevo mundo en fuente de oportunidades, y no causa de inequidades. Para ello, debemos involucrarnos activamente en la generación de los acuerdos internacionales que permitan moldear el siglo 21.
El mundo presenta hoy un escenario más difícil y turbulento que ayer. Me refiero a problemas de suma urgencia, que nos afectan a todos y cuya solución sólo es posible a través de la construcción de acuerdos internacionales que nos beneficien, también, a todos.
Hablo del complejo panorama en la economía internacional –que ya nombré– y cómo las instituciones financieras multilaterales que el mundo se dio hace décadas, hoy requieren una nueva mirada.
Hablo del cambio climático, que se erige como la gran causa ética de la Humanidad en este siglo, como lo fuera la paz en el siglo 20, pero que, como decía anteriormente, nos señala la necesidad de transitar hacia una economía de bajas emisiones.
Hablo de la crisis de los alimentos, que está afectando países en Asia, África y América Latina, por lo que estamos apoyando a las Naciones Unidas para impedir catástrofes humanitarias. (…).
Hablo de la necesidad de asegurar la paz y la estabilidad internacional. Por eso es tan importante la presencia de nuestras fuerzas en operaciones de paz (…).
Y hablo de la necesidad de contar con instituciones internacionales más efectivas y más democráticas, sin las cuales el mundo no va a ser capaz de enfrentar exitosamente estos desafíos. Por eso Chile participa activamente en el proceso de reforma de Naciones Unidas.
Tenemos un desafío importante en nuestra región. Mientras más amplia y sólida es la integración en América Latina, mejor se hará escuchar nuestra voz en el mundo. Somos una gran comunidad que debe concertarse políticamente. Tenemos desafíos comunes; tenemos que ser capaces de dar respuestas integradas.”

“Pero las obras también se ensucian. La basura en la calle, los botaderos y los vertederos ilegales afectan directamente la calidad de vida en las ciudades, y especialmente la de los más pobres. He pedido a la Ministra de Medio Ambiente y a la Subsecretaria de Desarrollo Regional que se encarguen de la implementación del Plan Comuna Limpia.
Porque creemos que el Estado, aquí, también tiene una responsabilidad social que cumplir.
Implementaremos una Política de Compras Públicas Ambientalmente Amigable, a través de la cual incentivaremos la disposición adecuada de los computadores y baterías utilizadas por el sector público. Ampliaremos el reciclaje de papel en las oficinas públicas e incentivaremos el uso de productos biodegradables. Y por cierto, esperamos que este ejemplo motive a las empresas a trabajar con nosotros planes para sus propios procesos.
Pero también no quisiera yo olvidar aquí la sacrificada labor que realizan los recolectores de basura, quienes recorren y limpian nuestras ciudades.
Es por ello que el próximo mes enviaremos un proyecto de ley al Congreso con el objeto de asegurar que las empresas de extracción de basura cumplan con sus obligaciones laborales y previsionales, y que aquellas que entreguen mejores condiciones a sus trabajadores sean mejor evaluadas en los procesos de licitación.
En definitiva, al año 2010, nuestro propósito de entregar una mejor calidad de vida tendrá una clara materialidad en las obras urbanas, en las casas y en los entornos donde viven nuestros ciudadanos”.

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Lea el discurso completo en la web de la Presidencia.

Conferencia de prensa, en Página web de CONAMA: Ministra Uriarte destacó anuncios hechos por la Presidenta Bachelet en materia ambiental

Fiscalización Sectorial y Sanciones en el SEIA: El caso de la SISS. Por Alberto Barros

Por Alberto Barros, ayudante del Centro de Derecho Ambiental, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

Uno de los mayores problemas experimentados por la institucionalidad medioambiental chilena se refiere a la fiscalización de las resoluciones de calificación ambiental y, particularmente, la imposición de sanciones a los incumplimientos detectados.

Al respecto, el presente trabajo busca describir, en forma muy sucinta, cómo opera la fiscalización en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y, a partir de esa base, asentar algunos puntos de discusión.

Por motivos de espacio, analizaremos la fiscalización e imposición de sanciones respecto de una de las competencias de un organismo sectorial: La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) en lo relativo al control de los residuos líquidos industriales (RILES).

Modelo de Fiscalización de la Ley 19.300.

La fiscalización, fue tratada por la ley 19.300 en un título independiente. Nos referimos al título IV, integrado por los artículos 64 y 65. La ley 19.300 estableció dos reglas procesales que definen al sistema de fiscalización, en materia ambiental: a) Corresponde a los organismos sectoriales, con competencia ambiental, fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental y; b) Corresponde a la CONAMA (o a la COREMA, en su caso) aplicar las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento, a petición del servicio respectivo que haya detectado la falta (Vid. Artículo 64º Ley 19.300).

En ese sentido y, desde que exista una resolución de calificación ambiental favorable, sólo la CONAMA (o COREMA) podrá imponer sanciones en lo que se refiere al incumplimiento de las RCA. Puede afirmarse, entonces, que en esta materia se buscó replicar el sistema de “ventanilla única”, ahora, en materia de sanciones administrativas.

Desde ya, puede anticiparse los problemas de coordinación administrativa implicados por la solución antedicha. Sin perjuicio que los organismos sectoriales con competencia ambiental conservan sus facultades para fiscalizar el cumplimiento “de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental” (lo que implica abrir sumarios), no estarán facultadas para sancionar los incumplimientos que detecten. En esos casos y, tal como lo dispone la ley, deberá notificarse a CONAMA acerca del incumplimiento, para que sea esta última institución la que aplique la sanción respectiva, de estimarlo procedente.

Situación de la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

Tal como lo dispone el artículo 2º de su ley orgánica (18.092), “[…] corresponderá a la Superintendencia de Servicios Sanitarios la fiscalización […], del cumplimiento de las normas relativas a servicios sanitarios y el control de los residuos líquidos industriales […]”

En consecuencia es la SISS, el servicio público llamado a fiscalizar y sancionar los incumplimientos a la normativa establecida en materia de RILES en nuestro país. Al efecto, la referida normativa está constituida por las normas de emisión contenidas en el Decreto Supremo Nº609 (1998) sobre regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos industriales a sistemas de alcantarillados; el Decreto Supremo Nº90 (2001), sobre regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales y; el Decreto Supremo Nº46 (2002) sobre residuos líquidos a aguas subterráneas

Sin perjuicio de lo anterior, la competencia de la SISS se restringe en forma importante si alguna de las normas de emisión referidas sirvió de base para la aprobación del Estudio o aceptación de la Declaración. Esto, en razón a que la ley 19.300 reserva para estos casos, las facultades sancionadoras a CONAMA. Así, de detectarse un incumplimiento, lo pertinente es que la SISS oficie a CONAMA solicitando el inicio del correspondiente procedimiento de sanción.

Sin embargo, esto último no es lo que en general ha sucedido en la práctica, en que se tramitan íntegramente los procedimientos, en forma sectorial (con imposición de sanción incluida).

Dictámenes de la Contraloría General de la República.

Lo señalado, ha sido objeto de más de un dictamen de la Contraloría General de la República (CGR). Con ocasión del dictamen Nº981 de 2003, el órgano contralor señaló que,

“[…] Como puede apreciarse, el aludido artículo 64º ha precisado el alcance de la facultad fiscalizadora de los organismos sectoriales con competencia ambiental, en orden a que el ejercicio de la facultad se limitará a controlar y vigilar […] y, en el evento de constatar un incumplimiento, a solicitar a la Comisión Regional o Nacional, según el caso, la aplicación de la sanción que estimen procedente.

No se comprende, por tanto, en la referida facultad fiscalizadora, la potestad de sancionar, la que ha quedado radicada en la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso, que lo calificó ambientalmente […]”.

Esta Jurisprudencia administrativa, fue reiterada por los dictámenes 12.889 y 28.537, ambos del 2007. Al efecto, trascribimos algunos párrafos del primero de los dictámenes señalados:

“[…] el carácter especial del antedicho artículo 64º de la Ley 19.300, con relación al artículo 11 de la Ley 18.092 (N del A: Este último artículo se refiere a las sanciones que puede aplicar la autoridad sanitaria), deriva de la circunstancia que la radicación de la facultad sancionadora en la CONAMA o COREMA […] guarda armonía con los estudios de impacto ambiental, en cuanto a considerar, en detalle, la totalidad de los aspectos ambientales del proyecto a ejecutarse, de manera que el incumplimiento de la normativa y condiciones bajo las cuales se aprobó, queda siempre radicada en la órbita de competencia de la Comisión del Medio Ambiente Respectiva[…] En consecuencia, la Superintendencia de Servicios Sanitarios es de aquellos organismos del Estado que participan en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental a que se refiere el citado artículo 64º, de la Ley 19.300, debiendo abstenerse de ejercer su potestad sancionadora respecto de las normas y condiciones bajo las cuales se aprueba un estudio o se acepta una declaración de impacto ambiental, según el caso […]

En definitiva podemos afirmar que, en esta materia, existe asentado un criterio jurisprudencial que, entendemos, llegó para quedarse entre nosotros.

Algunos comentarios de cierre.

En vísperas de una reforma legal importante, es hora de cuestionar la forma en que funcionan las cosas en la actualidad a fin de perfeccionarlas.

En ese sentido y, sin ánimo de ser exhaustivo, el modelo de fiscalización actual me merece los siguientes comentarios.

a) ¿Cuándo puede entenderse que un determinado cuerpo normativo ha servido de base para la aprobación de un Estudio o la aceptación de una Declaración?

Esta pregunta, que determinará el órgano que será competente para aplicar las sanciones en el procedimiento correspondiente, carece de mayores precisiones en el ordenamiento vigente. En este punto, conviene recordar que la aprobación de una RCA, no provoca, automáticamente, la aplicación de la normativa sectorial. Para ello, es necesario que esta haya servido, efectivamente, de base para la aprobación del proyecto.
Al respecto, son varias las respuestas tentativas que pueden darse. De esta manera, podría irse desde un criterio de índole formal, referido a la enunciación de la normativa en un considerando de la RCA respectiva, hasta uno de contenido más material, referido a la existencia del otorgamiento de un permiso ambiental sectorial (caso en el cual, de acuerdo a nuestro punto de vista, indudablemente que sería un indicio de la competencia de CONAMA).

En todo caso y, más allá de lo que pueda decirse, lo concreto es que no existen criterios establecidos en la ley respecto de esta materia. Lo anterior, ha provocado innumerables fallas al sistema de fiscalización establecido en la Ley 19.300. Baste con que la discusión sobre esta materia se lleva a cabo en sede del organismo sectorial respectivo (que, por lo general, buscará defender su competencia y carecerá del conocimiento técnico suficiente, para enfocar el asunto desde una perspectiva ambiental).

De esta forma, debiera haberse contemplado una forma de consultar, directamente a CONAMA, su opinión en estos casos. Así, se habrían ahorrado no pocas intervenciones de la Contraloría General de la República con el consiguiente ahorro de tiempo para el particular y el ahorro de recursos, para la Administración del Estado.

b) Falta de armonía, entre las sanciones de la Ley 19.300 y las sanciones contempladas en las leyes sectoriales.

Actualmente, el artículo 64º de la Ley 19.300 contempla como sanciones, “[…] la amonestación, la imposición de multas de hasta quinientas unidades tributarias mensuales e, incluso, la revocación de la aprobación o aceptación respectiva […]”

Al efecto, ordenamientos sectoriales como el del sector sanitario, entregan facultades sancionadoras muy por encima de la cuantía señalada en el párrafo anterior. Piénsese, solamente, en el caso de la Ley 18.092 (Crea Superintendencia de Servicios Sanitarios) que para el caso de las infracciones relativas a descargas de RILES, contempla sanciones de 1 a 1000 Unidades Tributarias Anuales (artículo 11º inciso 2º, numeral 1.)

Sobre el particular es evidente que CONAMA no podrá aplicar esta última sanción debiendo ajustarse a las 500 UTM que establece la Ley 19.300.

La circunstancia anotada, vulnera el principio constitucional de igualdad ante la ley (respecto de aquellas personas que, por no contar una RCA favorable, podrán ser sancionados hasta el techo establecido por la Ley 18.082). Lo anterior, es aún más grave si se considera que sólo los proyectos “significativos” ingresan al SEIA. De esta manera, se cae en el sin sentido que los proyectos de mayor envergadura quedan sujetos a sanciones más suaves que aquellos proyectos que, por su pequeño impacto, quedaron fuera del SEIA.

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Nota de la editora: Vea las siguientes entradas relacionadas en este blog:

29 agosto 2007: SISS multó a CELCO Licancel con $435.850.800 por descargas ilegales

21 junio 2006: Control de RILES: Nuevo escenario, Por Cecilia Urbina

¿Por qué ha fallado el plan de descontaminación? Por Fernando Molina

Fernando Molina, abogado, colaborador del CDA y docente de nuestro Magister de Derecho Ambiental, en el que imparte un seminario de contaminación atmosférica, nos envía la siguiente contribución, publicada como columna ayer en La Segunda.

¿Por qué no se logró superar la contaminación en Santiago? ¿Es el Plan de Descontaminación (PDA) un instrumento idóneo para este problema? La respuesta es urgente y el problema grave.

Las primeras medidas del PDA de Santiago generaron una notable mejoraría en la calidad del aire. Superada esta etapa, las exigencias de descontaminación son complejas, caras y de menor impacto.

Hoy, el sistema ha fallado doblemente.

Primero, a las autoridades les ha faltado determinación para establecer medidas más eficaces. En la última modificación del PDA se eliminó toda nueva regulación para controlar las emisiones de los artefactos a leña; se postergó la norma que regula las emisiones de los autos catalíticos y no se exigió filtros en los buses del Transantiago.

Sin embargo, no todo es de responsabilidad de las autoridades ambientales. Una segunda falla es que la Ley 19300 no entrega a los PDA suficientes herramientas para hacerse cargo del cada vez más complejo fenómeno de la contaminación.

Citemos dos casos: Santiago y Temuco.

En Santiago, se esperaba disminuir las emisiones, fundamentalmente, a través del Transantiago, Ley de Bonos de Descontaminación y la mejora en los combustibles. Transantiago generó emisiones superiores a las previstas (aumentaron las frecuencias, cantidad y recorridos de los buses); la calidad de los combustibles se ha deteriorado por los cortes de gas desde Argentina y la Ley de Bonos de Descontaminación duerme en el Congreso.

En Temuco, más del 80% de la contaminación depende del uso residencial de la leña. Para controlarlo, es necesario certificar su calidad, las condiciones técnicas de los artefactos y mejorar la impermeabilidad de las casas. Sin embargo, no hay un organismo que controle el uso de la leña, y las condiciones técnicas de las viviendas son competencia del Ministerio de Vivienda, que ya anunció un programa de subsidios, en forma previa a la dictación del PDA.

Esto da cuenta que no hay una institucionalidad adecuada para administrar y exigir el cumplimiento del PDA, ya que su éxito depende de la acción de organismos públicos sectoriales, y no de la CONAMA, que carece de facultades para exigir que sus medidas se incorporen en sus políticas y programas. Pero no todo está perdido. La anunciada reformulación de la institucionalidad ambiental nos permite repensar este instrumento y darle eficacia. Para ello es necesaria voluntad política y que se priorice el bien común, especialmente cuando está en juego la vida y la salud de toda la población.

Abiertas las inscripciones a las IV Jornadas de Derecho Ambiental

Se abrieron las inscripciones para las IV Jornadas de Derecho Ambiental, organizadas por el Centro de Derecho Ambiental junto a la Fundación Facultad de Derecho, entre el 25 y 27 de junio de 2008.

Tras una ardua preselección, 35 ponencias serán presentadas, junto a 11 conferencias magistrales de expertos nacionales y extranjeros invitados especialmente, quienes expondrán y debatirán en torno a mesas de trabajo, sobre los temas siguientes: Derecho Internacional Ambiental; Reforma a la Institucionalidad Ambiental Chilena; Enforcement: cumplimiento ambiental y fiscalización; Biodiversidad y Desarrollo Sustentable; Energía: Política Energética y Regulación; Instrumentos de Gestión Ambiental: Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, Normas y Planes; Participación Ciudadana y Acceso a la Información; Áreas Protegidas y Proyectos de Inversión; Gestión Público-Privada de Áreas Protegidas: Aspectos Jurídicos; Ordenamiento Territorial y Urbanismo; Responsabilidad por Daño Ambiental: aspectos jurídicos, económicos y jurisprudenciales; Instrumentos Económicos de Gestión Ambiental.

El encuentro será inaugurado por la Ministra de Medio Ambiente, Ana Lya Uriarte, quien presentará los proyectos de ley de Reforma a la Institucionalidad Ambiental.

Han confirmado su participación los siguientes conferencistas extranjeros:

• Christian Avérous, Jefe de la División de Desempeño e Información Ambiental de la OCDE.
• Néstor Cafferatta, Doctor en Derecho, Profesor de la Universidad de Bueno Aires, Consultor de la Secretaría del Ambiente, cojuez de la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires y director de la Revista de Derecho Ambiental argentina.
• Christine Kim, Directora del Índice de Desempeño Ambiental (EPI) de la Universidad de Yale.
• Corinne Lepage, ex Ministra de Medio Ambiente Francés y Directora de Cap21.
• Robert Percival, Profesor y Director del Programa de Derecho Ambiental de la Universidad de Maryland, Estados Unidos.
• Anita Ronne, Profesora y especialista en Derecho Energético de la Universidad de Copenhague. Presidenta de la Sociedad Danesa de Derecho Energético.
• Bruno Villalba, Profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de Lille. Miembro del CERAPS (Centro de Estudios Administrativos, Políticos y Sociales), experto en Desarrollo Sustentable, Ecología Política y Tecnologías de la Información.

MÁS INFORMACIÓN, VALORES E INSCRIPCIONES.

Modificación a la Ley General de Servicios Eléctricos, respecto de la generación de energía eléctrica con fuentes de ERNC

Por Solange Villarroel Riquelme, Ayudante del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile

Tras menos de un año de tramitación en el Congreso, el 1 de Abril del presente año se publica la ley nº 20.257 que modifica la Ley General de Servicios Eléctricos, respecto de la Generación de Energía Eléctrica con Fuentes de Energía Renovables No Convencionales.

Dicho proyecto, actualmente ley, fue muy comentado y criticado durante su tramitación. Una de esas ocasiones fue el Diálogo de Fomento de las ERNC organizados por éste centro, donde se criticaron algunos aspectos:

1. Que la apertura de la matriz energética nacional se limitaba solamente a un 5%[1], mientras que la tendencia mundial apunta a evolucionar de manera progresiva al 20%.
2. Que la obligación de compra de Energía a proyectos de ERNC podría no ser suficiente respecto de la multa. En ese tiempo la suma ascendía a 0,4 UTM por megawatt/hora de déficit respecto de la obligación. Es decir, que la multa no era disuasoria.
3. No existen incentivos a la investigación de ERNC, considerándose una de las principales barreras de entrada para este tipo de energías.

Respecto de la primera crítica, al final del primer informe ya se hablaba de una obligación de 8%. Hasta el informe del 4 de Diciembre se siguió hablando de esa misma cifra, la que cambió sorpresivamente en el informe de 22 de Enero de 2008, aumentando a 10% la obligación de ingresar al sistema energía proveniente de ERNC. Además de lo anterior, la obligación del 10%, puede ser acumulable de un año a otro y también puede ser transable entre empresas. Aún así, la obligación será de un 5% para los años 2010 y 2014, aumentándose en un 0,5% a partir del año 2015 aplicándose de manera progresiva hasta alcanzar en el 2024 la meta de un 10%.

En este sentido se puede apreciar una franca mejoría de la ley en relación a las críticas, rescatándose el concepto de la progresividad. Respecto de la meta que se puso en la ley, es decir, alcanzar el 10% en el año 2024, podría resultar razonable si se considera parte de nuestro esfuerzo como país, dentro del contexto de las responsabilidades comunes pero diferenciadas.

En relación a la segunda crítica, la nueva ley establece una multa de 0,4 UTM por cada megawatt/hora de déficit respecto su obligación. Dicha multa puede ser aumentada a 0,6 UTM si dentro de tres años se incurre nuevamente en incumplimiento y puede ser postergada hasta en un año, con un límite de un 50%, la acreditación del cumplimiento de la obligación al término del año calendario, siempre que lo hubiere comunicado a la Superintendencia antes del 1 de Marzo siguiente al referido año.Según lo visto, la multa se ha mantenido sin variaciones desde el primer informe, por lo que seguiría estando vigente la crítica del carácter no disuasorio de la misma.

Finalmente tampoco se contemplan fondos específicos para la investigación de este tipo de tecnologías y se mantendría una de las barreras de entrada más importantes para este tipo de energías.[2]

Por último cabe recordar que el Plan de Seguridad Energética involucra el desarrollo de ERNC. El gobierno aspira a que un 15% de la capacidad instalada entre el 2006 y 2010 corresponda a ERNC[3]. Con esta modificación ¿Se podrá alcanzar la meta planteada?

[1] Primer Informe de Comisión de Minería y Energía.

[2] GALAZ A, Ramón. “Análisis de Beneficios y Barreras para la Generación Eléctrica con Energías Renovables No Convencionales con Posterioridad a la Ley Corta II” En: Energías Renovables y Generación Eléctrica en Chile. Endesa Eco y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Nº13 Temas de Desarrollo Humano. P.14
[3] STEINACKER, Matías. “Desafíos para alcanzar un 15% de aumento de la capacidad instalada con Energías Renovables No Convencionales al 2010” En: Energías Renovables y Generación Eléctrica en Chile. Endesa Eco y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Nº13 Temas de Desarrollo Humano. P.105

Problemas que plantea la protección penal del medio ambiente, por Natalia Alfieri

Natalia Alfieri Arroyo es, desde marzo de 2008, ayudante del Centro de Derecho Ambiental. Egresada de nuestra Facultad, fue alumna de Derecho Ambiental y de la Clínica Ambiental.

Actualmente existe un acuerdo bastante generalizado según el cual la protección penal del bien jurídico medio ambiente se fundamenta en una visión antropocéntrica. Se entiende, por tanto, que éste se protege en consideración a la mantención de condiciones de supervivencia de generaciones presentes o futuras y no por tener un valor intrínseco.

Sin embargo, todavía no hay consenso sobre si, en la configuración del bien jurídico penal medio ambiente, debe adoptarse una concepción moderadamente ecocéntrica (concepción del bien jurídico autónomo), que considera que el objeto de tutela de los delitos medio ambientales es el medio ambiente como tal en alguna de sus concreciones físicas (suelo, agua, aire), o una concepción radicalmente antropocéntrica (concepción del bien jurídico dependiente), que considera que el objeto de tutela son los intereses personales (vida, salud) afectados producto de la alteración del medio ambiente.

La concepción autónoma no exige que el delito requiera un grado de peligro concreto o abstracto para los intereses personales de generaciones presentes, sino que basta que se perjudique el medio ambiente como tal, de modo que permite proteger intereses de generaciones futuras aun cuando no se perjudiquen, al mismo tiempo, intereses de las generaciones presentes (como cuando se construyen tipos delictuales que protegen la flora o fauna).

La concepción dependiente, en cambio, exige que el delito requiera algún grado de peligro concreto o abstracto para los intereses personales de generaciones presentes, de modo que no permite la configuración de delitos penales que no protejan esferas de libertad de sujetos existentes.

Sin embargo, cualquiera sea la concepción que se adopte, la protección del medio ambiente a través del derecho penal, genera una serie de problemas, dentro de los cuales están los que a continuación se exponen.

La destrucción del medio ambiente generalmente se produce por una serie de acciones humanas, donde cada una de ellas es inofensiva en sí misma, pero junto a las demás puede generar grandes daños. Para proteger el medio ambiente en estos casos, se utiliza generalmente, por el derecho comparado, la técnica de los daños cumulativos, que permite un reproche penal a conductas insignificantes, cuando se pueda concluir que esta acción individual, unida a muchas otras, va a generar una destrucción considerable al medio ambiente.

La primera objeción que se sostiene es que esta configuración podría vulnerar el principio de la imputación objetiva de un resultado a la acción de un agente, al fundar su responsabilidad en lo realizado también por terceras personas. Sin embargo, la objeción ha sido superada, ya que la responsabilidad del sujeto específico se funda en su propia conducta que está tipificada por ley. Una cuestión diversa es que la fundamentación del delito tenga en consideración la realización de un gran número de acciones individuales.

Sin embargo, una de las objeciones más importantes a este respecto dice relación con la vulneración del principio de proporcionalidad entre el grado de injusto y la sanción, porque existiría una desproporción entre la conducta realizada, que es prácticamente inocua para el medio ambiente y la pena que podría conllevar, que podría ser incluso privativa de libertad. Esta objeción sigue en pié.

Por otra parte, se objeta el hecho de que no se pueda establecer un nexo entre la acción individual y una afectación relevante al medio ambiente, porque dicha falta de vinculación exige que, en la aplicación práctica de estos delitos, se recurra a estándares de contaminación que fijan medidas cuantitativas de emisiones o vertidos, señalados en la regulación administrativa. Este tipo de delitos genera problemas de legitimidad, porque se prescinde en su configuración de la exigencia de una afectación relevante o lesión al bien jurídico protegido, incumpliendo una condición legitimatoria del ius puniendi y convirtiendo estos delitos en ilícitos de mera desobediencia. Esta es una objeción que también sigue en pié.

Pero las críticas más complejas van enfocadas a la protección de generaciones futuras y a la concepción autónoma del bien jurídico medio ambiente, donde se objeta la prescindencia de lesión a las esferas de libertad ajenas, fundamento de la imputación en el derecho penal actual, el cual se basa en la libertad individual.

La Escuela de Frankfurt es la más crítica a este respecto, ya que considera que la protección mediante el derecho penal de intereses macrosociales y la consiguiente expansión del derecho penal le hacen perder su perfil liberal, difuminando garantías esenciales y perdiendo de vista su finalidad principal, que es la protección de esferas personales de libertad.

Sin embargo, hay quienes consideran que el derecho penal debe modernizarse (Schünemann) y servir a la protección del medio ambiente, porque existe la necesidad de garantizar la supervivencia de la especie humana, la que justificaría la utilización del derecho penal para estos efectos. Además, se sostiene que la protección de intereses macrosociales mediante la técnica de los daños cumulativos es altamente utilizada. Hay una serie de bienes jurídicos colectivos denominados institucionales que son realidades sociales esenciales para el desarrollo de los individuos y que están protegidos por el derecho penal mediante la técnica de los daños cumulativos (delitos contra la hacienda pública). La técnica se utiliza porque no son susceptibles de ser lesionados por acciones individualmente consideradas, pero sí por un gran número de ellas, y su protección penal se justifica en el hecho de que se trata de realidades sociales que son esenciales para la libertad de las generaciones presentes.

El problema es que sólo una parte del medio ambiente, considerado como bien jurídico colectivo penalmente relevante, puede legitimarse por proteger condiciones de libertad de generaciones presentes. Se trata de aquellos elementos del medio ambiente que son constitutivos de bienes jurídicos colectivos intermedios, que se caracterizan por ser estados previos a la lesión de bienes jurídicos individuales, de modo que su justificación se encuentra también en la protección de esferas individuales de libertad. En cambio, hay una parte del bien jurídico medio ambiente cuya protección sólo justificarse en el interés de generaciones futuras, como es el caso de la protección de flora y fauna que en un mediano plazo puede extinguirse. La protección penal de dicha parte del medio ambiente es la que está sujeta a la mayor cantidad de objeciones, porque se considera que es contraria a los presupuestos de un derecho penal liberal, que siempre debe fundarse en la protección de esferas de libertad de generaciones presentes.

De modo que, por ahora, es imprescindible buscar otros mecanismos para la protección de intereses de generaciones futuras no reconducibles a intereses de generaciones presentes.
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Bibliografía:
- Exposición del profesor Miguel Soto Piñeiro en el Foro “Tipificación del Delito Ambiental”, realizado en el Palacio Ariztía el 3 de diciembre de 2007.
- Alcácer Guirao, Rafael. La Protección del Futuro y los Daños Cumulativos. Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. RECPC 04-08 (2002).

Entradas relacionadas en este blog:

Disuasión y delito ambiental, por Valentina Durán

Seminario sobre tipificación del delito ambiental.

Aportes del Mercado Financiero al Desarrollo Sustentable: Los Principios de Ecuador, por Juan Alberto Salas

Presentamos esta colaboración de Juan Alberto Salas, egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

Es un hecho conocido que existen múltiples desafíos en torno al tema del Mercado Financiero y el Desarrollo Sustentable, también, que existen para los críticos más extremos, diferencias irreconciliables entre los principios y teorías rectoras del Sector Financiero y las preocupaciones por el Desarrollo Sostenible, hecho por excelencia de las últimas décadas.

Sin embargo, y siendo bastante más optimistas, se debe reconocer que en la última década el Mercado Financiero se ha inclinado por la adopción de prácticas de gestión ambiental, social y económica que reflejen su responsabilidad social corporativa, enfocando sus negocios en la filosofía del “Triple Resultado”. Desde otra perspectiva, no sólo se busca la maximización de los recursos desde una visión económica clásica sino que la creación de valor en relación con un desarrollo responsable y sostenible.

Es en este contexto, y en parte como respuesta a la Declaración de Collevecho firmada por más de 100 ONG’s, que el 4 de Junio de 2003, diez bancos de siete países adoptaron de forma voluntaria los Principios de Ecuador, una serie de directrices en función de las políticas de la CFI (Corporación Financiera Internacional), que buscan asegurar que los temas sociales y ambientales reciban atención desde el mercado financiero cuando se atiende el negocio de la financiación de proyectos. A la fecha los Principios han sido adoptados por 54 instituciones financieras, incluyendo una institución que otorga créditos de exportación y tres bancos de países en desarrollo, al tiempo que han afrontado una revisión durante 2006 que elevo el nivel de exigencias establecidas.

El objetivo central de los Principios, que fueron elaborados por las propias instituciones involucradas bajo la amplia asesoría y orientación de la CFI, rama del Banco Mundial dedicada a la inversión del sector privado, es que la financiación de proyectos se produzca si se demuestra que los mismos reflejan responsabilidad social y ambiental. Se establece de este modo un estándar en materia de financiamiento de proyectos donde el patrocinador debe demostrar a satisfacción del banco su capacidad y disposición para asegurar que los proyectos se desarrollen con responsabilidad social y de acuerdo con prácticas de gestión ambientalmente aceptadas.

Los Principios se aplican a proyectos con costo de capital igual o superior a 10 millones de dólares y sin distinción respecto del sector industrial o el lugar físico en que vayan a ser desarrollados, incluyéndose incluso proyectos de carácter minero, petrolero, de gas y de explotación forestal. Bajo los Principios un proyecto se clasifica en categoría A, B o C según si el riesgo social o ambiental es alto, medio o bajo respectivamente, esta primera calificación busca que los patrocinadores demuestren que los proyectos cumplen con las leyes del país receptor y con las directrices de mitigación y prevención del Banco Mundial y la CFI.

A su vez, el estudio, debe abordar todos los temas ambientales y sociales identificados durante el proceso de clasificación, y realizar y tener en consideración consultas a las partes interesadas. Adicionalmente, y en especial en los proyectos clasificados dentro de las categorías A y B, se deberá preparar si es necesario planes de gestión ambiental que ayuden a la mitigación y monitoreo de los riesgos ambientales o sociales identificados. En los mercados emergentes, también, deberá darse cumplimiento con políticas de salvaguarda elaboradas por la CFI que entregan guías referentes a los habitats naturales, pueblos indígenas, reasentamiento voluntario, seguridad de represas, explotación forestal y propiedad cultural entre otros.

En este proceso, las instituciones no han estado solas, la CFI ofrece capacitación a los bancos respecto de sus políticas y procedimientos, a la vez que también ofrece una guía en asuntos generales cuando lo requieran y asesorarlos cuando corresponda. De esta manera se ha asumido un liderazgo responsable, comprometido y verdadero en un tema que produjo debate desde el comienzo ya que los medios de prensa y los mismos representantes de la entidades opinaban que los bancos estaban haciendo algo que rara vez las instituciones financieras hacen.

En conclusión, se deja de percibir la responsabilidad social y ambiental como un riesgo de negocio para la industria bancaria, lo que trae buenos resultados a los mismos mercados dado que se dieron cuenta que se hacían participes de un mundo globalizado y que creaban transparencia al relacionarse directamente con el desarrollo sostenible, al tiempo que se generalizan resultados para la sociedad en su conjunto, ventajas con una triple consecuencia materializada en los ámbitos económico, social y ambiental.

Es de esperar que se siga prosperando y cada vez veamos una aplicación más consistente incluso en los tribunales de una medida que, más que debate y crítica debe ser entendida como un aporte a la construcción de una conciencia medio ambiental en que deben trabajar los diversos sectores de la sociedad.

Algunos Link de Interés:

Principios del Ecuador en la CFI
En el Banco Mundial
Compliance Advisor Ombudsman (CAO)/ International Finance Corporation
Demanda de Incumplimiento de los principios de Ecuador. Centro de Derechos Humanos y Ambiente CEDHA

¿Impuestos ambientales en Chile?, por Jessica Cayupi*

Nota de la editora:

Jessica Cayupi es egresada de Derecho de la Universidad de Chile (2007). Ha cursado todos los ramos de Derecho Ambiental ofrecidos por la Facultad, incluida la Clínica Ambiental. Terminó la carrera cursando el último semestre en Tenerife aprovechando los convenios de la Facultad. Su primera entrada a este blog la hizo como alumna de Clínicas, sobre Competencias y fiscalización de ruidos molestos en junio de 2007, y recibió un record de comentarios. Hoy escribe sobre la posibilidad de crear impuestos ambientales en el país.

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Todos hablamos de contaminación ambiental, es un tema conocido, pero pocos quieren asumir sus costos. La actividad humana tiene costos y beneficios, todos queremos asumir los beneficios, pero respectos a los costos radica el problema, ya que consideramos sólo algunos, omitiendo la mayoría de las veces el costo ambiental. Es una cuestión de externalidades negativas, cuyos resultados los estamos viviendo día a día, el costo de la contaminación no desaparece, se traslada a los ciudadanos.

Nuestro ordenamiento jurídico posee diversos instrumentos para proteger el medio ambiente (SEIA, normas de calidad y de emisión, etc.), pero aún contando con ellos la contaminación persiste, por lo cual quizás sea hora de buscar nuevas alternativas para enfrentar el problema. Es aquí donde aparecen “los impuestos ambientales”, que nacieron con carácter general, en la década del noventa y hoy los encontramos en países desarrollados.

La OCDE utiliza el término “impuesto ambiental” para referirse a cualquier impuesto cuya base imponible se considere de especial relevancia para el medio ambiente. Teniendo en consideración, que el nombre o el propósito expreso de un impuesto no es un criterio suficiente para decidir si dicho impuesto es ambiental o no. Se pone énfasis, más bien, en los efectos ambientales potenciales del impuesto en cuestión.

Algunos impuestos ambientales que la OCDE incentiva son aquellos establecidos a vertidos, vinculados directamente a las cantidades medidas o estimadas de emisiones, en el agua, aire, residuos sólidos y ruidos; impuestos indirectos a la fabricación de productos nocivos bolsas de plástico; y beneficios fiscales en los impuestos directos sobre amortizaciones aceleradas en inversiones en tecnologías limpias.

Como podemos apreciar, ellos presentan ventajas frente a los enfoques meramente normativos:

• Llevan a la práctica efectivamente el principio de “quien contamina paga”.
• Proporcionan mayores incentivos a la innovación tecnológica, porque las normas sólo incentivan la instalación de las tecnologías necesarias para cumplir con ellas, pero si los impuestos se pagan por las emisiones que no se han reducido, se tiene un buen motivo para buscar innovaciones tecnológicas que permitan reducir aún más las emisiones.
• La teoría del doble dividendo sugiere que si los ingresos de los impuestos ambientales se utilizaran para reducir otros impuestos distorsionadores de la economía o las contribuciones a la seguridad social, se podría mejorar, además del medio ambiente (primer dividendo), el sistema tributario y, por ende, la economía (segundo dividendo).
• Reflejan precios correctos de productos y servicios, ya que tienen en cuenta los costos sociales producidos por la contaminación.

No obstante sus virtudes, se podría pensar que la no utilización de estos instrumentos es producto del desconocimiento de su efectividad, o de la ineficacia de las autoridades que deberían ponerlos en funcionamiento. Sin embargo, hay fundamentos relevantes que han impedido, y probablemente dificultarán su adopción en el mediano plazo:

• Su establecimiento requiere conocimiento técnico del legislador, asimismo debe existir viabilidad administrativa.
• Posturas de sectores políticos o empresariales, quienes ven un ataque hacia la esfera privada y a la libertad económica.
• Falta de aceptación por la poca conciencia ambiental social
• Falta de disponibilidad de datos exactos sobre sus resultados. La información que facilitan estudios empíricos sobre la materia y la experiencia comparada es exigua al ser estos impuestos demasiado recientes (Agencia Europea del Medio Ambiente)

En este contexto, es donde corresponde analizar si estos impuestos son una vía plausible para solucionar los problemas ambientales en Chile, teniendo siempre presente que el costo ambiental no es sólo más coste, sino un requisito necesario para el desarrollo sostenible, tal como señala la OCDE “los impuestos ambientales no contradicen el criterio de neutralidad, porque ésta no puede existir sino en ausencia de externalidades, para cuya corrección sirven estos impuestos”.

En nuestro país la protección del medio ambiente se encuentra constitucionalizada. El ordenamiento permite adoptar diversas medidas para hacer efectiva esa protección mediante los instrumento jurídicamente válidos al efecto, incluidos los instrumentos económicos, y entre ellos no existen obstáculos legales para considerar los tributarios, sólo se les hace exigible cumplir el principio de legalidad.

La creación de impuestos es exclusiva del órgano legislativo y no se admite su creación por otras autoridades, además, en principio, estos sólo pueden ser estatales; no obstante, siempre existe la posibilidad de que el legislador hag uso de las facultades excepcionales que le reconoce la Constitución para crear figuras impositivas regionales e intente abarcar graves problemas como la contaminación atmosférica presente en Santiago.

Luego, podemos concluir que dentro del marco jurídico vigente, es posible introducir el interés ambiental al ordenamiento tributario, mediante la creación de figuras impositivas que protejan el medio ambiente. Sin obviar que los impuestos ambientales no constituyen la única solución a los problemas de contaminación, ellos se encuentran asociados con una regulación directa de las actividades que constituyen la fuente del daño ambiental.

También es preciso reconocer que existe un equilibrio entre economía y protección ambiental, y que ambas ciencias deben tratarse en conjunto sin que prevalezca una sobre otra, es así, como las reformas tributarias ambientales desarrolladas en países de la OCDE han demostrado que estos instrumento son un medio ideal para emitir señales apropiadas al mercado, reducir distorsiones estructurales, internalizar las externalidades, mejorar la eficiencia de medidas existentes y reducir niveles de contaminación. En Chile quizás es tiempo de que converjan los distintos sectores involucrados para conversar sobre el tema y para crear propuestas que a futuro puedan significar una reforma tributaria con miras a lograr una mejor calidad de vida protegiendo al medio ambiente.

Así, nuestras políticas ambientales irían a la par con el plano internacional al utilizar estos instrumentos no sólo para paliar la contaminación existente, sino como medida para evitar la eventual producción de daño ambiental.

Un Estado que no es diligente con la normativa ambiental y no da cabida a impuestos ambientales, bajo pretexto de conservar y aumentar la inversión para lograr mayor desarrollo, en realidad lleva el costo de la contaminación a su patrimonio y aún más, porque la contaminación con el tiempo es un problema que se agrava.

Energía para las personas, por las personas, pero sin las personas… por Solange Villarroel*

Solange Villarroel Riquelme es egresada de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Ha sido alumna de Derecho Ambiental, Clínica Ambiental y del taller de memoria en desarrollo sustentable en el cual ha profundizado en el tema energético.

(nuevo: Desde el 11 de marzo, Solange es ayudante del Centro de Derecho Ambiental, tras haber concursado con éxito).

Desde la segunda revolución industrial, el desarrollo económico de los países se basó en la utilización del crudo como forma de combustible. Este tipo de desarrollo trajo consigo, por una parte la escasez del mismo, dado que desde los años 80’ el mundo esta consumiendo solo las reservas de petróleo provocando los problemas geopolíticos que todos conocemos. Y por otra parte, igual o más preocupante, son los problemas ambientales que éste desarrollo indiscriminado provocó al planeta, gestándose el llamado “calentamiento global”, provocando cambios climáticos y desastres naturales que causan año tras año, miles de pérdidas humanas y materiales.

Bajo el concepto de buena gobernanza a nivel internacional se ha tratado de enfrentar estos problemas y a fin de darle un contenido más específico, en el seno de Naciones Unidas nace el concepto de desarrollo sustentable, que se entiende como la capacidad de satisfacer las necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades.

En este escenario, la Unión Europea va a la cabeza en la reformulación de políticas de desarrollo económico y en especial en materia de política energética. Es así como en Enero de 2007 la Comisión[1] publica “Una Política Energética para Europa”[2] explicitando claramente que los pilares que sustentan la política energética de la Unión Europea son la sustentabilidad, competitividad y seguridad energética. Esta política se ha visto reflejada por una diversificación de la matriz energética de algunos países de la Unión Europea, incluyendo fuertemente las Energías Renovables No Convencionales.

Uno de los ejemplos más importantes de este desarrollo lo representa Alemania, donde las energías renovables, ya en el año 2006, tenían una participación en el consumo de energía primaria de 5,8 por ciento, con un crecimiento de la participación de las energías renovables en el consumo bruto de corriente eléctrica de 12,0 por ciento. Ha quedado bastante asentado en la comunidad internacional, que una de las razones del éxito de dicha política energética no se encuentra precisamente en la riqueza de recursos naturales de Alemania, sino en la institucionalidad legal y gubernamental que favorece el desarrollo de este tipo de energías y que fomenta la participación ciudadana en dichos proyectos. Un ejemplo paradigmático de esto es la comunidad de Schönau, una localidad del sur de Alemania que se convirtió en generadora y comercializadora de energía, comprando la red eléctrica local a fin de poder establecer una política energética propia que permitiera una producción descentralizada de energías renovables y un plan de ahorro y eficiencia energética propio.[3]

Esta experiencia no hace sino reforzar la idea que el concepto de desarrollo sustentable, viene a otorgar contenido a la buena gobernanza, y que parte importante de esta última, constituye la participación ciudadana.

Chile no se ha encontrado ajeno a las dificultades energéticas que se presentan en el mundo, la dependencia exterior alcanza tres cuartas partes[4] de la energía consumida y la generación eléctrica de Chile, esta aumentando en los últimos 6 años a tasas cercanas del 6% anual, generando una demanda creciente por nuevas fuentes energéticas. Así mismo, la capacidad instalada actual es de 12.000 MW y se estima que al 2020 será necesario duplicar esta cantidad.[5] Producto de esta creciente demanda energética, atemorizados por la inestabilidad en la importación de gas Argentino y las inclemencias del tiempo, el ejecutivo se ha propuesto que al 2010, el 15% de la nueva capacidad de generación provenga de energías renovables. A fin de proveer seguridad energética se gestaron en el congreso, las llamadas Ley Corta I y II, que crean una serie de incentivos en el campo de la generación eléctrica y que favorecen las Energías Renovables no Convencionales.

Un importante avance ha significado el esfuerzo realizado por Endesa Eco, filial de la empresa Endesa, con el proyecto de la Minicentral Hidroeléctrica Ojos de Agua que desde abril del 2007 se encuentra registrada como proyecto MDL por la Junta Ejecutiva de la Oficina de Cambio Climático de Naciones Unidas, estimándose que el proyecto evitaría una emisión de 23.000 toneladas de CO2 al año. Además de lo anterior, ya se encuentra en funcionamiento el Parque Eólico Canela ubicado en la IV región y que será el primero en su especie conectado al SIC. Se estima que este último proyecto ayudará a evitar la emisión de unas 30.000 toneladas de CO2 al año.

A pesar de lo anterior, Endesa Eco, reconoce que aún existen muchas dificultades[6] para desarrollar ERNC en Chile, dentro de los que se cuentan:

- Acceso de la tecnología.
- Acceso a mejores precios en la venta de energía.
- Comercialización de la energía.
- Localización de los proyectos dificulta la conexión a líneas o subestaciones.

Del listado precedente se puede observar claramente que son dificultades que las grandes empresas pueden sortear, y de hecho existen los dos proyectos ya mencionados anteriormente.

Pero la experiencia en el mundo nos muestra, que el tema de la energía ha sido solucionado por diferentes actores y de muy diversas formas, por lo tanto llama la atención que no exista una voluntad política real para fomentar la autoproducción de energía, la participación en proyectos de generación en conjunto, o por lo menos que no exista voluntad de hacer partícipe a la comunidad de decisiones importantes, como son instalar una gran hidroeléctrica o un campo eólico.

Ésta es la razón del título de la entrada, para al menos despertar la inquietud de las o los lectores respecto de la forma en que en nuestro país las personas se pudieran ver partícipes en el tema de la energía. Ya hemos visto que el camino no es el centralismo, tampoco las soluciones únicas, sino un conjunto de soluciones que podrían abastecer nuestra demanda energética de forma más limpia y eficiente.

Dejo abierta la columna para sus comentarios y propuestas teniendo en cuenta que finalmente las grandes empresas no son las más interesadas en que las personas se organicen, busquen nuevos tipos de energías y finalmente no fomenten su negocio como sucedió en Schönau.

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NOTAS:

[1] La Comisión Europea, es una institución políticamente independiente que representa y defiende los intereses de la Unión Europea en su conjunto, propone legislación, políticas y programas de acción. También es responsable de aplicar las decisiones del Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea. Es el órgano con poder ejecutivo, y de iniciativa
[2] COMUNICACIÓN de la Comisión al Consejo y Parlamento Europeo. Una Política Energética para Europa, del 10 de Enero de 2007. {SEC(2007) 12}
[3] http://www.barcelonaenergia.cat/cas/actualidad/reportajes/repor0411.htm
http://www.proteger.org.ar/doc398.html
[4] GANUZA, Enrique. Representante PNUD Chile. En: Energías Renovables y Generación Eléctrica en Chile. Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo, Endesa Eco. Temas para el desarrollo humano sustentable nº 13, Santiago, Diciembre 2007. P.5
[5] COMUNIAN, Flavio. Experiencias Internaciones en el Fomento de las Energías Renovables para la Generación Eléctrica: Propuestas para el caso Chileno. En: Energías Renovables y Generación Eléctrica en Chile. . Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo, Endesa Eco. Temas para el desarrollo humano sustentable nº 13, Santiago, Diciembre 2007. P 43
[6] GALAZ A. Ramón. Análisis de Beneficios y Barreras para la Generación Eléctrica con Energías Renovables No Convencionales con posterioridad a la Ley Corta II. En: Energías Renovables y Generación Eléctrica en Chile. . Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo, Endesa Eco. Temas para el desarrollo humano sustentable nº 13, Santiago, Diciembre 2007. P p.33

¿Y la institucionalidad ambiental? Por Sergio Montenegro

La siguiente columna del Prof. Sergio Montenegro fue publicada en la sección "Ideas y Debates" de La Tercera, el 15 de febrero pasado.

Durante los últimos gobiernos de la Concertación se ha insistido por sus más altas autoridades que frente a problemas de gran impacto o atención ciudadana se permita que las instituciones competentes funcionen, sin interferencias o presiones de ninguna especie. Ello ha sido frecuentemente hecho valer respecto de temas sometidos a instancias judiciales, laborales, tributarias y otras, y se sustenta en claras disposiciones constitucionales y legales.

Pero, curiosamente, estas mismas altas autoridades han erosionado estos básicos principios con ocasión de proyectos con fuertes implicancias ambientales. En estos días las precipitadas e inoportunas declaraciones del ministro del Interior, apoyando el megaproyecto Hidroaysén, son una muestra más de esta mala práctica, con las agravantes de que aún no se conoce el proyecto definitivo que debería ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y se presiona para crear un escenario favorable a esta iniciativa aprovechando una situación coyuntural de “crisis energética” que no va a ser resuelta, aunque se apruebe este proyecto, que estaría operable hacia 2013.

Pero estas intromisiones indebidas o presiones sobre la institucionalidad ambiental no son una excepción: desde la amenazadora advertencia del ex Presidente Frei Ruiz-Tagle, en la inauguración de la central Pangue, de que el “temita ambiental” no paralizaría ningún proyecto de inversión; continúa esta práctica durante la tramitación del proyecto Ralco, con la confusa renuncia de la ex directora de Conama Vivianne Blanlot; se profundiza con la desafortunada presión del gobierno para el fenecido proyecto Trillium; sigue con los lamentables episodios del proyecto Celco-Valdivia; la inoportuna y precipitada declaración del ex Presidente Lagos en Puerto Chacabuco advirtiendo que el proyecto Alumysa “debía ser aprobado”, etc.

Todas estas intervenciones le causan un grave daño a la institucionalidad ambiental, por cuanto atentan contra su credibilidad y su capacidad para resolver dentro de las normativas jurídicas vigentes sobre la calificación ambiental de un proyecto sometido a su resolución. Significan una presión indebida contra la objetividad y evaluación técnica que deben ser aplicados por la Conama o Corema.

Además, sobre el proyecto Hidroaysén ni siquiera se tiene la versión definitiva que se presentará ante la autoridad ambiental. De hecho, según algunas versiones, las empresas Endesa-Colbún estarían reduciendo la superficie a inundar, a una superficie bastante menor que la anunciada inicialmente, con lo cual tácitamente estarían reconociendo el grave impacto ambiental que ello trae consigo y, más preocupante todavía, es el hecho que no se tiene claridad sobre el trazado por el cual se construirían las torres y el tendido de transmisión de la energía eléctrica obtenida.

Se da a entender que no hay otra alternativa energética para el país, no sólo para enfrentar la actual situación, sino con una proyección de largo plazo, en vez de abordar desde ya otras opciones menos conflictivas y deteriorantes del medioambiente como las energías renovables no convencionales, de entre las cuales debieran privilegiarse las más disponibles en Chile, como lo son la eólica, solar y geotérmica. Ellas están siendo fuertemente explotadas en Europa y EE.UU., lo que constituye un mentís a quienes internamente las descalifican como “fantasías”.

La movida ecológica

La editora de este blog del hemisferio sur, así como el Centro de Derecho Ambiental y toda la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, se van de vacaciones de verano durante febrero...

Pero antes de cerrar el local, les dejamos una recomendación de literatura muy poco seria para un espacio jurídico como este, para comenzar las vacaciones o amenizar el trabajo de los que se quedan:

Ecologic: And now: green sex

(Publicado por New Zealand Listener)

Want some eco-friendly action?

Welcome to the age of the ecosexual. For young urban professionals on the dating scene, being green has become the best way to get any action. There are even websites dedicated to pairing up eco-friendly singletons. “Nobody lists their hobbies as ‘sports cars’ or ‘travel’, any more,” says a friend. “You’ve got to be into ‘farmers’ markets’ and ‘tree planting’ if you want to get the hits.”
A recent poll in Nuts – a British magazine normally more interested in women’s body parts than their opinions – rated “environmental awareness” as the No 1 quality that women are looking for in a man. And Times journalist Anna Shepard writes that “what us ladies prefer in these enlightened times is a green hunk who will lug out the recycling every week, get his hands mucky in the garden and turn the TV and DVD player properly off at night so that we don’t have to”.
Phoebe James, 32, couldn’t agree more. She knows immediately whether it’s going to work with a guy by what he’s got stored in his bathroom cabinet.
“Full-on deodorant sprays and aftershaves just turn me off. If he’s not thinking about what he’s putting into the environment or into his body, there’s no point. I don’t want to be with someone like that.”
For others, the deal-breaker can be too much meat or what car they drive. There are always greener ways of doing things – including sex.
For guidance in this area, Greenpeace has issued an eco-friendly sex guide that includes such helpful hints as turning off the lights – “if you want to see your partner, or what you are doing, have sex during the day” – and reminds us to “make love, not war”. As they say, “You can be a bomb in bed without nuking the planet.”
The connection between sex, dating and the environment is nothing new. Tree-hugging hippies were shouting about free love back in the 60s and I’m sure Adam only had one thing on his mind when he picked that apple for a naked Eve. The difference now is that environmental issues have become a mainstream discussion topic and, of course, a marketing opportunity. Get Julia Roberts behind the wheel of a Prius or Orlando Bloom attaching a wind turbine to his London house and you’ve got instant sales. Sex is being used to sell the environment – and the environment is being used to sell sex.

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