Crisis Energética frente a una nueva Institucionalidad, por Federico Guarachi Zuvic

*Federico Guarachi es egresado de Derecho de la Universidad de Chile. Ayudante de la clínica ambiental de la que soy profesora y del Centro de Derecho Ambiental. Ésta es su segunda columna en este blog.

Estamos ante una crisis energética de tales proporciones que el propio biministro Golborne ha mencionado que “El país necesita duplicar su matriz energética” . Las soluciones que recientemente se han planteado para el término de la crisis y que han causado bastante oposición por la población son: Castilla, que ya cuenta con RCA y que muestra una tendencia hacia la aprobación de termoeléctricas; Hidroaysen, que ha hecho campañas publicitarias enfatizando lo precaria que es la matriz y mostrándose como la única posibilidad para que podamos mantener nuestro estilo de vida ; Por último, la energía nuclear, en virtud del debate producido ante el nuevo acuerdo de cooperación nuclear con Estados Unidos.

La oposición ciudadana ha sido muy fuerte frente a estos proyectos, en especial los termoeléctricos, exigiendo una generación de electricidad más limpia y sustentable. En este sentido, cabe preguntarse ¿Cómo hemos llegado a este escenario y que cambios se han producido frente a las reformas a la institucionalidad ambiental?

Las reformas a la institucionalidad ambiental han sido favorables, respecto a esta temática, debido a dos aspectos principalmente. Por un lado, las reformas al SEIA que incluyen una mejor participación de la ciudadanía y por otro lado la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), que a pesar de tener un potencial enorme en esta materia carece de obligatoriedad.

En cuanto al SEIA, podemos observar que la política energética en Chile está absolutamente determinada por el libre mercado, lo cual se ha sostenido durante el tiempo. Como consecuencia fundamental de esta política está el ingreso de los proyectos energéticos al SEIA, los cuales en general ingresan por EIA en razón a los impactos que son susceptibles de cometer.

En este punto la reforma a la institucionalidad ambiental, ha tenido varios cambios en cuanto a la tramitación, evaluación y calificación de los proyectos, siendo el más relevante respecto al tema que nos convoca el de la participación ciudadana. Esta participación es mejorada, al poder ser hecha por cualquier persona natural o jurídica y en especial debido a que “El Servicio de Evaluación Ambiental considerará las observaciones como parte del proceso de calificación y deberá hacerse cargo de éstas, pronunciándose fundadamente respecto a todas ellas en su resolución. Dicho pronunciamiento deberá estar disponible en la página web del servicio con a lo menos cinco días de anticipación a la calificación del proyecto” (Art. 29 Ley 19.300 modificada).

Las mejoras en la participación ciudadana son de gran importancia en el tema energético, en razón a que si ésta se realiza de una forma adecuada, las personas en contra de un proyecto pueden llegar a neutralizar su posición respecto de éste, como también eventualmente evitar su concreción. Por ejemplo, si una persona hace una observación a Hidroaysen, y se le responde a esta observación fundadamente e incluso se pone una condición en la RCA en virtud de ésta, la persona tendrá una mejor visión de la institucionalidad y también de la empresa que deberá cumplir con la normativa y la RCA.

Sin perjuicio de lo anterior, siguen existiendo los problemas clásicos en este tipo de participación, fundamentalmente el de la asimetría de información y de poder de negociación.

Por otro lado, nos encontramos con la EAE, estableciéndose de acuerdo al art. 7 bis de la modificada Ley 19.300 que “Se someterán a evaluación ambiental estratégica las políticas y planes de carácter normativo general, así como sus modificaciones sustanciales, que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, que el Presidente de la República, a proposición del Consejo de Ministros, señalado en el artículo 71, decida”.

En este sentido, las políticas y planes del Ministerio de Energía, previa propuesta del Consejo de Ministros de la Sustentabilidad y de la decisión del Presidente, podrán ser sometidos a la EAE, lo cual implica que el organismo que dicte la política, la diseñe en consideración de los objetivos y variantes ambientales. Además de existir una consulta pública respecto a la política en cuestión.

La EAE podría ser un gran instrumento para terminar con los vicios que las leyes del mercado traen consigo, fundamentalmente en las materias que son de utilidad pública y que son gravosas al medio ambiente, sin embargo mientras no sea vinculante el ingreso de las políticas a dicho instrumento, es muy difícil que llegue a ser aplicado.

Algunas políticas y planes que deberían ser sometidos a una EAE son:

1. Programa País de Eficiencia Energética : En la aprobación de sus planes y programas. También en la modificación del mismo, para que sea más eficiente en sus labores, especialmente en el aspecto de la generación del marco regulatorio adecuado, ya que se requieren de urgencia ciertos estímulos establecidos en la ley para que se disminuya el consumo energético, tanto a nivel doméstico como industrial.

2. Incentivos para la generación de Energías Renovables: Si es que el sistema por el cual se ha optado para la elaboración de la matriz energética ha sido el libre mercado, se deben aplicar incentivos para que a las empresas les resulte más rentable realizar proyectos de energía limpia, ya sean tributarios o en forma de subsidios.

4. Por otro lado, además se requiere de una política que sea coherente y de largo plazo, determinando cuánta energía es necesaria generar y de qué forma, todo lo cual es posible de analizar a través de la EAE.

5. En este sentido, también se puede producir un fortalecimiento del ya existente Centro de Energías Renovables (CER) .

De este modo, podemos observar que a pesar de existir un avance en la nueva institucionalidad, existen varios aspectos que no han sido abordados en materia energética por la reforma y que deberían serlo, como lo es la obligatoriedad de que las políticas y planes del ministerio de energía sean sometidas a la EAE y la eliminación de asimetrías en la participación ciudadana en el SEIA.

¿Al borde de la crisis? Racionamiento energético preventivo

Por Pilar Moraga

Investigadora Centro de Derecho Ambiental

Directora Proyecto Domeyko Energía, Medio Ambiente y Cambio Climático

En momentos en que muchos aprovechamos del descanso estival desconectados de la contingencia política, el gobierno adopta decisiones relevantes en el ámbito energético, no exentas de suspicacias.

Asumiendo como telón de fondo la inminente sequía que experimenta el país, se ha emitido un”decreto de racionamiento preventivo”, el cual permitirá a la autoridad adoptar medidas excepcionales tales como: bajas de voltaje, ahorro del agua de los embalses, modificación de parámetros técnicos de transmisión, entre otras.

Parece insólito que luego de la crisis energética ocurrida en 1998 que sometió a la población a inéditos cortes de energía que paralizaron las actividades cotidianas, la autoridad reconozca la actual precariedad del sistema eléctrico nacional, la cual amenaza con reproducir dicha situación 13 años más tarde.

Las suspicacias se fundan en la posibilidad de que tal crisis sirva para justificar, de ahora en adelante, las decisiones políticas que se adopten en el sector respecto de proyectos emblemáticos y de la composición de la futura matriz energética. La autoridad sectorial representada por el biministro Golborne y el recién nombrado Subsecretario Sergio Campos, ex gerente de la Central Termoeléctrica Barrancones, ha identificado en este sentido las principales definiciones energéticas entre las cuales destaca: el nivel de participación de carbón en la matriz, avance en los estudios de energía nuclear, desarrollo del proyecto Hidroaysén e integración regional.

El mencionado decreto ha servido además de fundamento para llamar a la población a “utilizar la energía disponible con responsabilidad y prudencia”, para así evitar los “indeseados” cortes de energía, siendo que el porcentaje de consumo energético del sector residencial y comercio representa sólo el 26% frente al 38% del sector industrial y minero y al 36% del transporte. La proyecciones al 2030 respetan esta tendencia.

Paralelamente el bi-ministro Golborne ha anunciado que su prioridad será el desarrollo e implementación de “una política energética integral”, fundada en estudios técnicos y que genere consensos. El biministro propone generar una discusión amplia para definir: 1: Qué matriz energética queremos y 2. Cuál estamos dispuesta a financiar. Al mismo tiempo define ciertos caracteres de dicha matriz: segura, estable, amigable con el medio ambiente, integrada por distintas fuentes.

La definición de una política energética en el tiempo real, en que Chile está inserto en los mercados internacionales y en la OCDE requiere mirar los estándares fijados por los países desarrollados, los cuales trabajan en la instalación de economías verdes, competitivas, fuertes en la utilización de tecnologías de punta y bajas en carbono. En esta perspectiva Chile puede limitarse a resolver el nivel de participación de cada fuente en la matriz, conforme a los costos que podamos asumir o bien dar un salto tecnológico mayor con una fuerte inversión inicial que permita contar en el mediano plazo con una economía competitiva respetuosa de los más altos estándares económicos, ambientales y sociales.

Por el momento, la política actual definida proyecto a proyecto, en el marco del sistema de evaluación de impacto ambiental, no brinda seguridad en el abastecimiento, ni permite contar con energía a bajo costo. Tampoco permite evitar el aumento progresivo de las emisiones de carbono del sector, ni la alta conflictividad en materia ambiental, todo lo cual permite celebrar la preocupación del gobierno por priorizar la elaboración de una política sectorial. Es de esperar que ésta se proyecte más allá de la contingencia y considere el largo plazo, de manera a respetar los intereses de las generaciones actuales y futuras.

Desechos nucleares: El aspecto olvidado del debate. Por Ana Sas

Nota de la editora (Valentina Durán):

Hoy trascendió en la prensa que la empresa GDF Suez anunció que estudia y está en conversaciones con el gobierno para instalar un reactor nuclear en el norte de Chile. (Ver noticia en Cooperativa). Se trata de la misma empresa que debió suspender su inversión luego de que el Presidente Piñera anunciara el cambio de ubicación de la planta termoeléctrica Barrancones, cercana a Punta de Choros.

Es por eso que la contribución que hoy publica Ana Sas resulta muy oportuna. Ana Sas es egresada de Derecho de la Universidad de Chile y ayudante de Investigación del CDA. En el CDA realiza su memoria bajo la dirección de la Prof. Pilar Moraga.

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Ante el consenso de que no es posible continuar la dependencia de los combustibles fósiles y el subsecuente terror al desabastecimiento eléctrico, con todas las consecuencias que este pudiese generar, hace cada vez mayor eco la necesidad de encontrar nuevas y diversas fuentes de energía que permitan continuar llevando la vida que conocemos.

Dentro de estas nuevas fuentes en discusión, la energía nuclear ha vivido un importante revival bajo las banderas de una alta eficiencia, tecnología de punta y un fuerte lobby por parte de los principales países

productores, entre los que se cuentan Francia, Estados Unidos y Rusia.

Nuestro país no se ha visto exento a esta tendencia internacional, siendo la energía nuclear una opción que se ha estado barajando por parte de nuestras autoridades. En efecto: se ha encargado estudios sobre el particular, además de estar en la agenda la creación de un ente regulador de energía nuclear; todo lo cual indica una posible opción por este tipo de energía en un futuro más o menos cercano.

Quienes son partidarios a incorporar la energía atómica en nuestra matriz energética señalan [1] que es una fuente energética capaz de brindar una gran cantidad de energía a un bajo costo y sin emisiones de gases de efecto invernadero. Más aún, señalan que es necesaria una fuerte orientación de política, combinando regulaciones e incentivos con el fin de potenciar el desarrollo de la energía atómica, al señalarse que no es posible esperar el desarrollo de las energías renovables no convencionales (ERNC) para cumplir con este importante fin, y que la energía atómica conjuga adecuadamente viabilidad económica y protección ambiental. En este sentido, se ha propuesto incluir a la energía nuclear dentro del catálogo de energías renovables, para incluirla a los renewable portfolio standards o RPS[2] .

[Fuente de la imagen: www.elobservatodo.cl]

Sin embargo, llama la atención que quienes apoyan la energía nuclear de forma irrestricta nada mencionan acerca de los desechos radioactivos. Respecto a este tema existe escasa normativa y no existe mucha información disponible, lo cual es causa y efecto de una importante desinformación que existe respecto a este importante asunto, que debiera ser una parte esencial del debate acerca de la incorporación de la energía nuclear.

Los residuos radioactivos son definidos por el Glosario de Manejo de Residuos Radioactivos de la Agencia Internacional de Energía Atómica como desechos que contienen o que son contaminados con radionucleidos en concentraciones o actividades mayores a los niveles de aceptación establecidos por el organismo regulatorio [3] .

Los residuos radioactivos se subclasifican en diversos tipos, según su vida media:

1. Desechos de alta actividad (High level waste o HLW): Estos desechos provienen del funcionamiento de los reactores; contienen productos de la fisión y elementos transuránicos generados en el núcleo del reactor. Se trata de elementos altamente radioactivos y a altas temperaturas, tanto así que requieren ser enfriados y blindados [4] por unos cuantos miles de años [5] . Entre estos se cuentan el Plutonio, con una vida media [6] de 24.000 años [7] y otros desechos transuránicos de larga vida. A pesar de representar cerca de 1% de los residuos radioactivos, son responsables del 95% de la radioactividad producida en la generación de energía nuclear [8].
2. Desechos de actividad intermedia (Intermediate level waste o ILW): De estos, algunos necesitan ser almacenados en contenedores blindados. Comprenden, típicamente, resinas, lodos químicos y materiales contaminados del desmantelamiento de reactores. Representan el 7% del volumen de desechos radioactivos y el 4% de la radioactividad.
3. Desechos de baja actividad (Low level waste o LLW): Se componen de diversos utensilios que han sido contaminados con pequeñas cantidades de radioactividad de corta vida, por lo que no requieren ser blindados. Son generados en hospitales, en la industria y también en el ciclo del combustible nuclear. Usualmente son incinerados o compactados antes de ser finalmente desechados. Comprenden más del 90% de los residuos radioactivos, pero solamente el 1% de la radioactividad [9].

Existe diversa normativa internacional respecto a la energía nuclear: Chile ha ratificado la Convención sobre Seguridad Nuclear de Viena de 1994, la cual establece en su Preámbulo, la responsabilidad para cada Estado de velar por la seguridad nuclear de las instalaciones que se encuentran en su jurisdicción, sin embargo, no establece obligaciones específicas en materia de residuos nucleares. Destacamos también la Convención Conjunta de Seguridad en la Gestión del Combustible Gastado y sobre Seguridad en la Gestión de Residuos Radiactivos, suscrita en 1997 y en vigor desde Julio de 2001, establece en su Capítulo 3 ciertas obligaciones relativas al manejo de los residuos radioactivos, las que consisten, principalmente, en manejar estos desechos de una forma segura para la salud de las personas, el medio ambiente y las próximas generaciones. Esta última Convención no ha sido ratificada por nuestro país.

A la par de la discusión acerca de la incorporación de la energía atómica a nuestra matriz energética, es necesario discutir una política nacional de manejo de residuos nucleares: cómo se dispondrán estos y dónde, asunto que aún no ha sido zanjado en otros países usuarios de esta tecnología. Podemos así aprender del debate existente tanto en Europa como en Estados Unidos [10] acerca de dónde y cómo disponer estos desechos, considerando que a la fecha los desechos nucleares se almacenan en su virtual totalidad en depósitos temporales, debiendo ser muchas veces trasladados de un lugar a otro, y teniendo en cuenta también que el escape de un solo gramo puede generar consecuencias nefastas en el medio ambiente y en la salud de las personas.
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NOTAS

[1]GRAY John. Choosing the nuclear option: The case for a strong regulatory response to encourage nuclear power development En: Arizona State Law Journal (41), 2009 Pp 315-348.
[2]Para ver qué son los RPS ver PIRAZZOLI Andrés. Energías renovables no convencionales: Incentivos regulatorios para la diversificación de la matriz energética en Chile. FIMA. 2009. p.9 [consulta: 6 Enero 2011]
[3]El mismo Glosario de Manejo de Residuos Radiactivos aclara que esta definición es confeccionada con propósitos meramente regulatorios, ya que el material con concentraciones o actividades iguales o inferiores a los niveles de aceptación son igualmente radiactivos desde un punto de vista físico, sin embargo los peligros radiológicos asociados son considerados irrelevantes.
[4]WORLD NUCLEAR ASSOCIATION. Radioactive Waste Management. [consulta: 6 enero 2011]
[5]PEDES MAARBERG Martin, op cit.
[6]La vida media es, según la Real Academia Española el tiempo en que se reduce a la mitad el número de átomos.
[7]PEDER MAARBJERG Martin. The global nuclear partnership: Is the cure worse than the disease? En: University of Baltimore Journal of Environmental Law (16), 2009. Pp 127-147.
[8]Íbid.
[9]WORLD NUCLEAR ASSOCIATION. Op cit.
[10]Específicamente la polémica acerca del posible uso de la montaña Yucca, en el Estado de Nevada, como un sitio de almacenamiento bajo tierra de residuos nucleares.

Sobre los pasivos ambientales en proyectos de ERNC, por Rafael Palacios*

* Rafael Palacios es ayudante de investigación del Centro de Derecho Ambiental.

Hace un par de semanas la nueva General Motors anunció el lanzamiento al mercado automotriz de su nuevo modelo, el cual lleva genéricamente el nombre “Volt” y que resulta ser el primer vehículo enteramente propulsado por energía eléctrica que esta compañía lanza al mercado. Pero aquello que parece ser una inmensa novedad y, para algunos, hasta un beneficio planetario, no lo es tanto si hacemos un poco de memoria y recordamos que ya sabíamos de la existencia de autos eléctricos en los años ochenta. De hecho, hace tiempo ya fuimos testigos del perfeccionamiento de esta tecnología e incluso de la fabricación masiva de modelos híbridos (que utilizan una combinación eficiente de gasolina y electricidad) en Japón y Europa en los últimos 5 años. Sin embargo, y ante la curiosidad y estupor de muchos, el mayor fabricante de vehículos de Estados Unidos continuaba lanzando al mercado hasta hace un par de años grandes camionetas y autos suburbanos con motores a gasolina que ni siquiera consideraban rebajar los consumos de gasolina alcanzados en los años 80.
Y de pronto , como si fuera inesperado, a los pocos meses de sobrevenir la quiebra de Leman Brothers, quebró también General Motors, a pesar de representar para los analistas financieros casi una estrella más de la bandera del país del norte. Se ha dicho que la explicación más sencilla de esta supuesta anomalía –o de frentón aparente falta de inteligencia- es que no estaban los incentivos adecuados para que la GM produjera autos eléctricos en tanto existía un mercado de consumidores ávidos de vehículos propulsados por combustibles fósiles, o bien que la facturación hasta esa fecha no pagaba aún los costos recambio de sus plantas de ensamblaje de modelos a gasolina. Sea cual fuere la causa, el hecho es que la GM se mantuvo alejada del mercado masivo de autos eléctricos hasta sobrevenir la quiebra.

Algo similar podríamos decir que se observa con las fuentes de Energías Renovables No Convencionales (ERNC) en nuestro país. Y es que a pesar de existir suficiente conocimiento y acceso al mismo en el ámbito internacional, así como actores y tecnologías vastamente probadas y plenamente disponibles, algo está entorpeciendo la inversión seria en proyectos de esta naturaleza. Al igual que los en ese entonces futuristas modelos de autos eléctricos que presentaba la GM todos los años en el salón del automóvil, las empresas generadoras de electricidad continúan tímidamente realizando proyectos pilotos de generación por ERNC.
La lección del gigante de Detroit apunta a entender que debe existir un interés superior que está impidiendo que los proyectos de ERNC se planteen en términos serios y que se desarrollen e implementen a escala masiva. Y, cuando ello ocurre, no debemos pensar que es porque las ERNC sean un mal negocio, sino simplemente porque debe existir un mejor negocio. Y es que efectivamente todavía los proyectos convencionales de generación eléctrica presentan rentabilidades muy superiores a los proyectos de ERNC, cuestión que podría llevar a que estos últimos sean indefinidamente postergados, puesto que la irreprochable lógica empresarial obliga invertir los escasos –o tal vez no tanto- recursos en los proyectos más rentables y menos riesgosos. Entonces, podemos estar seguros que los proyectos de ERNC mantendrán en nuestro país un perfil de proyectos pilotos, o lo que parecer ser un eufemismo aún peor, de proyectos de innovación. El problema no estriba entonces en la regulación ni en la gestión del Estado, el cual si bien podría eventualmente favorecer los proyectos de ERNC con distintos subsidios o beneficios que lograrían hacerlos más rentables, dicha rentabilidad nunca logrará alcanzar un nivel marginal que los haga realmente competitivos.

¿Dónde podría entonces estar el problema? Nuestra hipótesis es que está en la forma que tenemos para calcular la rentabilidad de los proyectos. Si bien es cierto que los números generalmente no mienten, sí lo hacen muchas veces las fórmulas de cálculo con que los ingenieros llegan a uno u otro resultado. En el caso de los proyectos de generación de energía eléctrica, este problema normalmente subyace en la omisión que hacen los analistas de los pasivos ambientales que generan ciertos proyectos, en especial los termoeléctricos, puesto que no cabe duda que otras serían las rentabilidades de este método de generación si incorporaran en sus costos los pasivos ambientales que generan en fase de operación.

Sin embargo, la discusión de la Pasivos Ambientales o Environmental Liabilities está recién comenzando, estando lejos todavía de alcanzarse un consenso sobre su definición, y más aún, de su valorización. A grandes rasgos han sido definidos como el conjunto de problemas ambientales que un proyecto o actividad puede llegar a generar frente a terceros por su construcción u operación. Su condición de pasivos está dada por la pérdida del estado natural de los ecosistemas previo a la instalación u operación del proyecto, en donde el ecosistema es concebido como un activo ambiental puesto que presta una cantidad finita y determinable de servicios ambientales (producción de oxígeno, regulación climática, compensación de emisiones de carbono, etc.). Para algunos, la suma total de los pasivos ambientales generados por una determinada industria o actividad productiva (minería, electricidad, pesca, etc.) podría llegar a ser calculada y luego conceptualizada en lo que se ha propuesto denominar como la Deuda Ecológica. No obstante, para otros, el cálculo de los pasivos ambientales debe limitarse exclusivamente a las eventuales multas administrativas o indemnización de daños y perjuicios que puede enfrentar una determinada actividad por contaminar el medio ambiente. La discusión en todo caso, se maneja en coordenadas propias del análisis económico del derecho.

Con todo, la utilidad de estos conceptos (más allá de servir de herramientas puramente conceptuales y fructíferas para el debate) radica principalmente en la posibilidad de estandarizar una determinada valorización con un grado aceptable de precisión, para así incorporarlos en los análisis de costo-beneficio que realicen los ingenieros al momento de calcular la factibilidad y rentabilidad de un determinado proyecto. Y claro está que si todavía no acordamos una definición, menos aún una base de valorización. Y es que el cálculo monetario del pasivo ambiental o, lo que es lo mismo, la valoración monetaria de los daños ambientales, es aún muy discutible y arbitraria por dos razones. Primero, porque la interacción de los ecosistemas con la sociedad humana se caracteriza por presentar altos niveles de complejidad e incertidumbre, ya que los seres humanos son muy difíciles de predecir. Y segundo, porque la expresión de los daños ambientales en términos monetarios tiene límites estructurales inevitables si se acepta la idea de la inconmensurabilidad de valores, es decir, la ausencia de una unidad común de medida aplicable a valores plurales.

¿Cuál es el valor monetario de un servicio ambiental que el ecosistema ha prestado y presta en forma “gratuita”? o bien ¿Cuál es el valor de la reducción de biodiversidad o de la degradación de un paisaje? La respuesta a estas preguntas nos lleva a concluir que la valuación monetaria de los pasivos ambientales será siempre altamente arbitraria, ya que las cifras que surgen de las valuaciones monetarias dependen principalmente de las suposiciones y de la metodología utilizada. Además, seguramente por muy convencionales que sean, no reflejarán tampoco el valor total de las pérdidas ambientales sufridas.

Sin embargo, ¿acaso las metodologías utilizadas actualmente no lo son también? ¿No es igual de arbitrario y convencional tapar con el dedo una variable de la ecuación únicamente porque presenta dificultad en su cuantificación?

En nuestra opinión, es la forma en que planteamos la ecuación la que siempre será arbitraria puesto que cualquier planteamiento de esta naturaleza tiene por objetivo obtener los resultados que necesitamos o que buscamos obtener. Parece válido entonces hacerse la pregunta de si al reformular la ecuación de costos de modo que incorpore los pasivos ambientales podría tal vez cambiar radicalmente la rentabilidad de los proyectos convencionales de generación de energía eléctrica, especialmente los termoeléctricos, apareciendo finalmente los de ERNC como mucho más competitivos.

Evaluación ambiental estratégica y política energética, por Alejandra Donoso*

* Nota de la editora:

Alejandra Donoso Cáceres fue alumna de la clínica ambiental durante el segundo semestre de 2010. Como ya es tradición, publicamos acá algunas de las columnas que los alumnos del curso escriben el el marco del módulo "El conflicto ambiental". En la foto, se puede apreciar la clínica ambiental en acción.

La ley 20.417, que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente, introdujo una serie de modificaciones a la ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Estas modificaciones nos plantean la interrogante sobre el sentido de las instituciones ahí establecidas. Un ejemplo es la Evaluación Ambiental Estratégica, establecido en el párrafo 1 bis del Título II de la Ley 19.300.

Según consta en el Mensaje del Ejecutivo con que se inició el proyecto de ley, la evaluación estratégica de políticas y planes busca “establecer la consideración ambiental en su evaluación, a fin de anticipar los efectos ambientales adversos que pudieran derivarse de la dictación de una política o plan determinado.”

Más allá de lo bueno o lo malo que pueda ser que la evaluación ambiental estratégica sea voluntaria, excepto para los instrumentos de planificación territorial, quisiera detenerme en un punto: el objetivo que se busca lograr con la inserción de esta institución en la legislación ambiental. Lo que busca la evaluación ambiental estratégica es que las políticas y planes que establezca el gobierno sean pensadas desde una óptica que integre las variables ambientales y sustentables, a fin de que las políticas y planes que tienen relevancia ambiental sean establecidas previamente, y no se definan cada vez que un proyecto ingresa al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

El mensaje presidencial de la ley 20.417 señala que “ese instrumento (el SEIA) no se concibió para el diseño de políticas ni para resolver aspectos de política pública o normativos. Esta confusión ha tenido como consecuencia que en el marco de la evaluación ambiental de un proyecto de inversión privada, hemos terminado discutiendo sobre políticas públicas.”

En definitiva, la Evaluación Ambiental Estratégica pretende que las políticas y planes gubernamentales sean definidos previamente a la aprobación de un proyecto de inversión, y que no sea éste el que defina aquéllos. Sin embargo, la solución a este problema existía antes de la dictación de la ley 20.417. El problema no es la falta de planes y programas definidos previamente, y que consideren el aspecto ambiental; el problema es que esos planes y programas se lleven a cabo y se respeten a la hora de aprobar o rechazar un proyecto en el SEIA.
Uno de los principales problemas en cuanto a políticas públicas tiene relación con la matriz energética de Chile. Pero eso no significa que no haya una política al respecto. El año 2008, la Comisión Nacional de Energía (CNE) lanzó una publicación, llamada “Política Energética: Nuevos lineamientos”, que recoge lo que sería la política energética para Chile. Más adelante, en 2009, se lanzó otro documento, titulado “Diseño de una Estrategia Energética para Chile”, que comenzó una serie de publicaciones de la CNE. En este documento, que emana de un estudio realizado por la consultora Dalberg, se muestran las experiencias extranjeras que deberán ser incorporadas a la política energética de Chile. En ambas publicaciones se considera esencial que la matriz energética sea segura y confiable, pero que se desarrolle de manera sustentable.

Como podemos observar, la política pública existe. Los documentos mencionados son muestra de los esfuerzos gubernamentales por llevar a cabo una política energética de largo plazo, adecuada a las exigencias ambientales. La pregunta es entonces, ¿por qué se sigue determinando la política energética al interior del SEIA?

Punta de Choros es el caso más conspicuo de un error en torno a la política energética, donde hubo en algún momento tres proyectos termoeléctricos –Barrancones, Cruz Grande y Farellones-, a pocos kilómetros de dos áreas protegidas –la reserva marina Islas Choros-Damas y la reserva nacional Pingüino de Humboldt-. Lo preocupante es que la política existe, y señala que las energías deben ser producidas de modo de no entorpecer el desarrollo social y económico de las zonas donde se haga, además de llevar a cabo una producción y un desarrollo sustentable.
En Punta de Choros, específicamente en el caso Barrancones, que fue aprobado, no se respetó la política energética existente en Chile, y ante la presión, el gobierno optó por no respetar la institucionalidad ambiental.

Entonces, ¿cuál es la esperanza de que la Evaluación Ambiental Estratégica termine con estas situaciones? ¿Qué garantía hay de que ahora sí la institucionalidad ambiental va a respetar la política energética? ¿Qué va a pasar cuándo la institucionalidad ambiental se equivoque, como lo hizo con Barrancones?

Pareciera ser que las esperanzas puestas en la nueva institucionalidad ambiental no han considerado que antes de su implementación ya había una política energética. Pareciera ser que es la nueva institucionalidad la que deberá llevarla a cabo.

Energía nuclear en Chile, elementos jurídicos para el debate, por Pilar Moraga* y Valentina Durán**

*La Prof. Pilar Moraga es investigadora y directora del programa de Energía y Cambio Climático del CDA. **Valentina Durán es Co-Directora del CDA.

Después de algunos meses de silencio, la posible incorporación de la energía nuclear volvió a plantearse en el debate público, luego de la reciente gira del Presidente Piñera a Europa.

En el marco de la preocupación del Centro de Derecho Ambiental sobre el futuro energético del país y su compatibilidad con la política ambiental nacional e internacional, el CDA integró el equipo de académicos y profesionales que participó en el consorcio “Fundación Facultad de Derecho y Estudio Barros y Errázuriz” que realizó, entre 2009 y 2010, el estudio encargado por el Ministerio de Energía, destinado a definir las necesidades de adaptación del marco legal que se requerirían frente a una eventual incorporación de la energía nuclear en nuestro país.

Varias fueron las conclusiones del estudio, que examinó el marco legal nacional a la luz de un examen comparado y de los tratados internacionales ratificados por Chile, en distintos aspectos como la regulación, el licenciamiento, el sistema de garantías estatales y seguros privados, el financiamiento de la gestión de desechos, entre otros.

Entre ellas, destacan la necesidad de contar con un órgano independiente en esta materia, así como la modernización del actual marco institucional.

Del análisis de nuestro marco jurídico e institucional, concluimos que éste no se encuentra concebido ni preparado para la incorporación de centrales nucleares, y que la existencia de un órgano de la Administración del Estado, como es la Comisión Chilena de Energía Nuclear (CCHEN), que reúne funciones muy diversas, constituye una anomalía a la luz del Derecho Nuclear y de las obligaciones contraídas por Chile en el marco de los tratados internacionales.

Del mismo modo nuestro régimen de seguros y garantías no se encuentra preparado para abordar este riesgo. En cuanto a la gestión de desechos nucleares, el estudio plantea la necesidad de adaptar el actual marco institucional que entrega competencias en esta materia a la CCHEN y la conveniencia de que esta cuestión dependa del Ministerio del Medio Ambiente, a semejanza de modelos como el canadiense o alemán.

En materia de licenciamiento, se observa que no existe una clara distinción respecto del análisis de materias propiamente de seguridad nuclear y de los aspectos ambientales, en tanto que en ambas instancias se permite evaluar los riesgos de los proyectos. Es así como planteamos que el licenciamiento debe ser un procedimiento técnico y político, que, precedido de una evaluación de impacto ambiental, considere los aspectos evaluación de cumplimiento de requisitos de seguridad tecnológica, radiológica y física, verificación de la que debe estar a cargo, de manera exclusiva y excluyente, el órgano regulador nuclear. Además debiera estar precedida de una evaluación socio‐económica del proyecto, proceso en la que debe existir una amplia participación ciudadana. Cumplidos estos requisitos, una autoridad de alto nivel político debe tomar la decisión de autorizar el lugar de emplazamiento de una central nuclear, existiendo diversos mecanismo posibles para la participación del ejecutivo y legislativo.

Es así como el equipo académico y profesional que participó en el estudio, estimó posible recomendar que se dispongan las medidas legislativas reglamentarias y políticas que eviten que el licenciamiento o evaluación ambiental de un proyecto nuclear sean las instancias esperadas para manifestar los conflictos y diversos intereses en torno a la política energética. Así es, porque la evaluación de un proyecto en particular no debe ser la ocasión en que se discuta públicamente la política energética. En la medida en que la participación ciudadana tenga un papel más influyente en etapas previas al licenciamiento de una central en concreto, se descomprime el conflicto que se genera por un proyecto en particular con la consecuente amenaza a la seguridad jurídica que conlleva una alta conflictividad.

Pero previo al licenciamiento de una planta, el estudio de la Fundación Facultad de Derecho y Barros & Errázuriz, para el Ministerio de Energía, recomienda que la eventual decisión de incorporar la energía nuclear a nuestra matriz energética sea adoptada mediante una ley. El Congreso Nacional es el espacio donde debe darse tan importante debate. Esta ley, de ser aprobada, deberá instalar al órgano regulador y adoptar diversas opciones regulatorias, previas a la autorización de una primera central.

El estudio considera también que el recientemente creado instrumento de la evaluación ambiental estratégica, inspirado en la transversalidad, transparencia y participación, puede ser utilizado como paso previo a una decisión legislativa, o recogerse estos principios para generar un instrumento ad-hoc que considere eventualmente el impacto transfronterizo.

Descargue el resumen ejecutivo y el informe final.

Nota:

El estudio “Requerimientos de adecuaciones del marco legal ante la eventual incorporación de la energía nuclear de potencia” fue dirigido por el Profesor del Departamento de Derecho Económico y del centro RegCom de nuestra Facultad, Francisco Agüero. Actuaron como responsables de tareas los profesores y profesionales Santiago Montt (RegCom), Pilar Moraga (CDA), Valentina Durán (CDA), Mauricio Tapia (Derecho Privado), Gonzalo Cubillos (B&E), Fernando Molina (B&E), David Cademartori (B&E), y los investigadores Jorge Aranda (CDA), Sara Moreno (Derecho Privado), José Adolfo Moreno (B&E), Manuel Matta, Daniella Ramírez (CDA), Daniel Garcés (CDA), Doris Sepúlveda (CDA), Paulina Pulido (B&E), José Luis Corvalán (B&E), Vicente Manriquez (B&E), Daniel López (B&E), Ana Álvarez (B&E), Pablo Hamilton (B&E), Francisco Grob (B&E), Carolina Riquelme (CDA), Sebastián Martínez (CDA) y Loreto Paredes (B&E).

Barrancones y la certeza jurídica para la inversión, por Valentina Durán

El año 2005, cuando nacía este blog, el caso de CELCO Valdivia puso a la orden del día el debate sobre la necesaria certeza jurídica para la inversión. El sector empresarial organizó encuentros públicos, y en adelante se defendió la necesidad de reglas de juego claras para los inversionistas, luego de que la autoridad modificara la resolución de calificación ambiental de la planta de celulosa infractora.

Dijimos que en la reforma a la institucionalidad ambiental estaban en juego la protección del medio ambiente, el acceso a la justicia y la necesidad de certeza jurídica para la inversión. La Ley 20.417 es reiterativa en incorporar a través de diversas disposiciones, los principios de la Ley de Procedimiento Administrativo, que buscan dar garantías al administrado de probidad, razonabilidad, transparencia, intentando dar reglas más claras a la evaluación de impacto ambiental, como lo muestra por ejemplo el nuevo artículo 9 bis de la Ley 19.300.

Sin embargo el Presidente Piñera acaba de informar al país de su acuerdo con Suez Energy para trasladar el proyecto de central termoeléctrica Barrancones. Este proyecto había sido aprobado por la COREMA de Coquimbo luego de que el Ejecutivo y la empresa lograran alinear en el último mes, informes favorables de los servicios que intervinieron en el procedimiento de evaluación ambiental. Una mirada al expediente electrónico del proyecto muestra la evolución de los pronunciamientos de los servicios, cuando existían argumentos suficientes para el rechazo de una central a carbón emplazada a corta distancia de un área protegida.

Así como el caso Celco Valdivia marcó un hito simbolizado en los cisnes del Río Cruces, la solución a la Central Barrancones surge después de una inédita movilización ciudadana autoconvocada por las redes sociales que empoderó a la ciudadanía que se opone a la central en defensa de un área protegida y cobrando un compromiso de campaña del propio Presidente.

Lo que trae de vuelta el debate sobre la certeza jurídica y el funcionamiento de las instituciones, (basta ver las editoriales de prensa del fin de semana) es sencillamente el que el Presidente no está facultado legalmente para llegar a un acuerdo sobre el traslado de la Central. El titular deberá presentar un nuevo estudio, pues la ubicación de un proyecto de inversión en el territorio determina una diferente línea de base y un diferente impacto ambiental.

En Chile, ninguna autoridad puede comprometer la aprobación de un estudio de impacto ambiental futuro.

El Mostrador: Ex Ministra del Medio Ambiente: "el proyecto no presentaba las condiciones".

La columna de Luis Cordero: ¿Qué nos está enseñando Barrancones?

El compromiso de campaña

Carlos Peña: Las reglas de Piñera, columna en El Mercurio de 30/08/10

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¿Qué nos está enseñando Barrancones? Por Luis Cordero Vega

Nota de la editora:

Agradecemos a CIPER Chile por prestarnos esta columna de nuestro profesor, columnista y bloggero, Luis Cordero Vega, publicada hoy, a pocas horas del anuncio del Presidente Piñera de su acuerdo con SUEZ para relocalizar la central termoeléctrica de Barrancones.

Esta decisión deja sin efecto la aprobación de la RCA del día anterior, que provocó una masiva movilización ciudadana, autoconvocada por primera vez por la web 2.0. en defensa de Punta de Choros, ljustificada además por el compromiso de campaña del Presidente que podemos escuchar en este mismo blog.

Con ustedes, el Prof Luis Cordero:

El anuncio del Presidente Sebastián Piñera de relocalizar el proyecto termoeléctrico de Barrancones es una buena señal para la conservación de Punta de Choros, en la Cuarta Región. Por una vía informal se resuelve un problema ambiental, lo que desnuda los grandes dilemas que enfrenta la institucionalidad existente en esa materia: problemas nacionales v/s decisiones locales, riesgos de la ausencia de una política energética y la falta de una definición sobre qué es lo queremos conservar y a qué costo.

El Presidente de la República ha decido hablar en el caso Barrancones y ha señalado que la central, aprobada ya por la autoridad ambiental, deberá relocalizarse. Lo que ha hecho, finalmente, es ordenar el rechazo del proyecto, principalmente por su ubicación, pero además ha dado una señal para la conservación de Punta de Choros.

Es ésta una buena decisión para el público en general, pero probablemente reprochable jurídicamente para el proponente. Por una vía informal se ha resuelto un problema ambiental. Pero más allá de la situación puntual, lo cierto es que sería un error pasar por alto este caso, para no hablar de los dilemas que se encuentran detrás de él.

De las muchas formas en las cuales podemos enfrentar Barrancones, quiero detenerme en tres que me parecen las más relevantes: (a) los déficits institucionales para la decisión (problemas nacionales y decisiones locales); (b) los riesgos de la ausencia de la política energética; (c) la determinación para tomar la elección de conservación y asumir sus costos.

Sobre el primero, el proyecto aprobado y ahora rechazado públicamente por el Presidente, demuestra lo sensible del diseño institucional para aprobar proyectos al interior del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Lo que a muchos puede llamar poderosamente la atención es que el proyecto hubiese sido aprobado por los votos de las autoridades de exclusiva confianza (intendente, gobernadores y seremis) y con los votos en contra de las autoridades elegidas indirectamente (cuatro consejeros regionales). La verdad es que estructuralmente al interior de este sistema, existen dos tipos de proyectos que inevitablemente suponen la intervención de autoridades nacionales (centralismo): aquellos que implican beneficios para una parte importante del país, pero que imponen gravámenes locales (típicamente los proyectos energéticos), y los que tienen asociados montos de inversión significativos y traen aparejado contratación intensiva de mano de obra. A esos proyectos se enfrentan las exigencias nacionales (representada por esas autoridades de exclusiva confianza), con las demandas locales de calidad de vida.

Existe tras esto una cierta injusticia que el sistema de evaluación ambiental no está en condiciones históricamente de resolver, porque en él las comunidades reclaman por un bienestar que las autoridades regionales (que evalúan los proyectos) no están en condiciones de garantizar: esa es precisamente la injusticia. Esa injusticia se ve resuelta por la vía Presidencial y no por la institucionalmente adecuada. En ello hay una buena noticia para los vecinos de Punta de Choros, pero un riesgo para el sistema porque demuestra la vulnerabilidad de estas decisiones frente a la voluntad del Ejecutivo.

El segundo problema que revela Barrancones es la ya tantas veces repetida ausencia de política energética. Es algo absurdo desde el punto de la sustentabilidad, que paralelamente estemos discutiendo la instalación de proyectos energéticos específicos que imponen, tras ellos, la elección de un paradigma de desarrollo. Hoy deliberamos sobre las termoeléctricas (Barrancones, Cruz Grande y Hacienda Castilla), hidroelectricidad (Hidroaysén) y nuclear.

No es razonable que sostengamos esa discusión sobre la base de proyectos específicos y no sobre una política que oriente los objetivos perseguidos. De lo contrario, estamos en una especie de “teletón de los kilowatt” que sólo puede perjudicar en el corto plazo a las comunidades que soportan esas cargas y en el largo plazo a la sustentabilidad del desarrollo. En el caso Barrancones, el sector de Punta de Choros tenía otras dos termoeléctricas programadas. La primera era Farellones, un proyecto que Codelco decidió finalmente retirar del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y la segunda es Cruz Grande, que aún se encuentra en evaluación, y que luego de las declaraciones del Presidente de la República muchos debieran dar por rechazada. Lo anterior es especialmente complejo, porque ha sido en ese sector donde el propio Estado ha realizado inversiones significativas en subsidios, promoviendo un polo de desarrollo de pesca sustentable y ecoturismo.

El tercer problema que se revela es la ausencia de una decisión de qué es lo que deseamos proteger. La zona donde se pretenden instalar estas termoeléctricas dispone de la existencia de un patrimonio ambiental reconocidamente único. En él no sólo están la reserva del pingüino Humboldt y la reserva marina de Islas Choros, sino que también es un lugar de reconocido avistaje de cetáceos (ballenas y delfines). En el año 2008, como consecuencia de la Convención Ballenera que se celebró en Chile, el país aprobó una ley de protección de cetáceos, que no sólo buscaba evitar la captura y la caza, sino que también proteger los ecosistemas vitales para su desarrollo. Si bien se ha sostenido que el proyecto se encontraba a más de 20 kilómetros de la reserva, esa afirmación olvida no sólo la dinámica del ecosistema, sino que esencialmente que el costo del error es irreversible. Es ahí entonces en donde la pregunta de qué queremos conservar requiere de una respuesta honesta y transparente de la política pública en el largo plazo.

Barrancones es el mejor ejemplo de que en materia ambiental tenemos un inadecuado sistema de solución de nuestras controversias, sobre todo cuando se conjugan desarrollo productivo del país (la energía), conservación del patrimonio ambiental (áreas sujetas a protección), la sustentabilidad de otras actividades productivas que se pueden ver perjudicadas (pesca y turismo) y la calidad de vida de las personas (cercanas al proyecto).

Punta de Choros al parecer se ha salvado, pero revela un riesgo institucional de proporciones para la ciudadanía en relación a otros proyectos. No debemos olvidar que todavía debe resolverse la situación de la termoeléctrica Castilla e Hidroaysén. Cada una de estas decisiones revelará, con certeza, estas vulnerabilidades.

*Luis Cordero Vega, es profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Chile. Fue el coordinador de la reforma a la institucionalidad ambiental, que se tradujo en la dictación de la Ley Nº 20.417.

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Aprobada por unanimidad moción para legislar sobre generación eléctrica domiciliaria. Por Ana Sas*

*Ana Sas es egresada de Derecho de la Facultad y ayudante del Centro de Derecho Ambiental. Colabora con el Programa de Energía. En el CDA, entre otros temas, se dedica a alimentar la web 2.0.

El 27 de julio recién pasado fue aprobada por unanimidad una moción para regular la generación eléctrica a nivel residencial. El objetivo de este Proyecto es fomentar la generación eléctrica en los hogares, de modo que sea posible comprar tan sólo la electricidad que no es posible generar a nivel doméstico y, por otro lado, vender al sistema la energía que se genere en exceso. Este sistema se llama de medición neta o net metering, y se utiliza de manera satisfactoria en diversos países del mundo, tales como Estados Unidos, Dinamarca y España. El sistema descrito conlleva diversos beneficios para el sistema eléctrico, como la obtención de importantes descuentos en las cuentas de electricidad de los consumidores finales y, por otra, disminuciones considerables en el consumo eléctrico domiciliario.

Este proyecto de ley implica un cambio radical en la forma de concebir la generación y, sobre todo, la distribución de electricidad en nuestro país, en que los grandes sistemas interconectados forman una especie de columna vertebral de la cual depende el abastecimiento de prácticamente la totalidad de la población; generándose problemas de suministro ante eventos críticos, quedando en evidencia las debilidades propias de un esquema de distribución de estas características. El proyecto de ley en comento es un avance inicial en orden a tener un sistema eléctrico más desconcentrado, en que por una parte se estimule la competencia en el sector y por otra, se cuente con un sistema eléctrico más resistente ante las crisis.

Además, el mencionado proyecto de ley busca también crear un nicho en que las energías renovables no convencionales (ERNC) puedan desarrollarse con mayor fuerza, aprovechando el gran potencial existente en nuestro país para este tipo de energías.

Aplaudo una moción legislativa como la comentada, que haciendo oído a las tendencias internacionales en materia de regulación de los sistemas eléctricos, introduciría una mayor competencia en el sector y colaboraría con la introducción de las ERNC en nuestra matriz energética, además de abrir la puerta a la revolución de las redes inteligentes [1] en nuestro país.

Nota:

[1]GREENPEACE, “[r]enovables: 24/7: la infraestructura necesaria para salvar el clima”. [en línea] http://www.greenpeace.org/raw/content/espana/reports/100204.pdf

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MDL & BUENA GOBERNANZA: el caso de Chile (I parte) por Solange Villarroel

*Nota de la editora:
Solange Villarroel es egresada de nuestra Facultad, y ayudante de investigación del CDA. Actualmente reside en Boston desde donde colabora como siempre, de manera muy activa. Gracias Solange.

Fotografía: http://www.yale.edu/envirocenter/envdem/

Esta columna menciona algunos de los más importantes resultados de la investigación realizada en el contexto del programa Domeyko Energía Medio Ambiente y Regulación de la Universidad de Chile. Un artículo basado en esta investigación será parte de 2nd UNITAR/Yale 2010 Conference on Environmental Governance and Democracy, a celebrarse en la Universidad de Yale, New Haven los días 17-19 de septiembre.

La forma más exitosa de ayudar a los países al cumplimiento de sus compromisos de reducción de emisiones ha sido el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). Y no obstante las modificaciones que deban realizarse a Kioto o la creación de un nuevo instrumento, dado el éxito del mecanismo, las partes acordaron mantenerlo para el segundo período de compromiso.

Teniendo como antecedente la destacada participación de Chile en el Mecanismo y las posibles reformas que se le podrían efectuar, se realizó una investigación donde se entrevistó a personas vinculadas al 79% de los proyectos registrados en Chile, entre los que se incluyen: dueños de proyectos, consultoras, intermediarios de Certificados de Reducción de Emisiones (CER) y la Autoridad Nacional Designada (DNA) en Chile entre otros. El objetivo de estas entrevistas era determinar las principales falencias del Mecanismo en Chile, los desafíos que existían para Chile y las necesarias modificaciones que Chile debiera liderar a nivel internacional.

En este contexto es especialmente relevante tener presente la buena gobernanza, debido a que por las características del MDL, es un ejemplo de un nuevo paradigma del Derecho Internacional, donde particulares se relacionan directamente con instituciones internacionales.

En ese contexto, los resultados y recomendaciones surgidas de la investigación fueron agrupados en tres niveles de gobernanza: (1) internacional, (2) nacional,y (3) multinivel, donde se incluye la interacción de los dos niveles anteriores.

Por razones del formato del blog en esta columna sólo me refiero al primer nivel de gobernanza: internacional. En este nivel se destaca la necesidad de que la Junta Ejecutiva del MDL cuente con personal técnico, independiente y profesional, entendiendo por esto que tengan exclusividad en el trabajo. Esto colaborará con la celeridad y eficacia de los procedimientos. Por otra parte la representación regional de los miembros de la Junta puede mantenerse a través de un sistema de elección de los miembros que hayan postulado a través de un sistema de concurso.

En el ámbito del trabajo de las Entidades Operacionales Designadas (DOE), en Chile se detectó que se requiere mayor rapidez en su trabajo, dado que actualmente existen aproximadamente 4 meses de espera antes de comenzar cualquier gestión. Por otra parte, debido a que en Chile el mercado del MDL es bastante reducido, no se observa el vínculo económico que internacionalmente se acusa a las DOE de tener con los desarrolladores de proyectos, dejando de ser los ojos de la junta ejecutiva y convirtiéndose en una contraparte más. En este sentido se requiere afianzar los criterios de independencia de las DOEs y quizás crear un sistema de pagos por medio de la Junta ejecutiva a través de licitaciones.

Finalmente, destacamos la relación que tienen las personas con la institución internacional y la ausencia de derechos procedimentales claros para los particulares. Es por ello que en este nivel se requiere por una parte reforzar las normas procedimentales a fin de que el particular tenga cierto resguardo con esta especie de administración internacional. Por otra parte los miembros de la Junta Ejecutiva requieren tener inmunidad a fin de realizar sus funciones con tranquilidad y no temer ser demandados en cualquier sede. Y como contraparte de lo anterior, se requiere crear un mecanismo de solución de controversia ante los conflictos que pueden producirse en el procedimiento, los que pueden afectar a la Junta Ejecutiva o las DOE.

Como pudimos observar, a nivel internacional existen múltiples desafíos, destacando entre todos éstos la creación de un cuerpo normativo que pueda resguardar al particular ante la actuación de la institución internacional, esto es lo que en parte de la doctrina comparada es llamado Derecho Administrativo internacional y que constituye una disciplina nueva por desarrollar y aportar desde nuestra mirada.

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Enersis, Hidroaysén y donaciones

El presidente de Enersis, Pablo Yrarrázaval, inauguró las donaciones de la Ley que crea el Fondo para la Reconstrucción, con una donación por 10 millones de dólares para la reconstrucción. En el mismo acto, acompañado del Presidente y del Subsecretario de Hacienda, entre otros, pidió al Gobierno buscar un "equilibrio" para aprobar el proyecto de HidroAysén, criticando la “exageración por parte de ciertas autoridades en el pasado”, en “las exigencias demasiado grandes que se nos han hecho y creo que en ese sentido es donde tenemos que llegar a un punto de equilibrio".

Más allá de si a uno le gusta o no Hidroaysén o si comparte la política energética nacional, existe un proyecto complejo, de alto impacto, sometido a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, que es seguido con preocupación o interés por todo un país. Que se pidan menores exigencias mientras se dona dinero al Gobierno, se parece demasiado a una presión indebida a vista y paciencia de todo el país y con el aval del Presidente de la República. Impresentable y preocupante en un país que ingresa a la OCDE y aspira a altos niveles de probidad.

La noticia en Estrategia y en Cooperativa

NUEVO: Entrevista a Ana Lya Uriarte en El Mostrador.

Sigue la discusión en los comentarios.
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El terremoto y el peligroso regreso a la política de la urgencia

Por Ana Sas, egresada de Derecho de la Universidad de Chile y ayudante del Centro de Derecho Ambiental

La necesidad de una política energética de largo plazo, con objetivos claros y definidos ha sido un lema tanto para la pasada administración como para el gobierno entrante. En efecto, se han realizado grandes esfuerzos, por una parte, de fijar lineamientos de política energética [1]y, por otra, de mejorar la institucionalidad ambiental, de manera de que esta se encuentre a la altura de los complejos desafíos que le corresponde resolver.

En el Programa de Gobierno de Sebastián Piñera se asegura su proactividad en materia de conservación del medio ambiente[2] y se toma como compromiso el “mejorar la calidad medioambiental de nuestro país”[3]. En efecto, en el mencionado Programa, fueron señaladas como medidas a tomar, entre otras:

1. Incentivo a las energías renovables no convencionales (ERNC) y eficiencia energética. También se mencionó la búsqueda de una mayor diversificación y seguridad en la matriz energética, optándose por el estudio y análisis todas las alternativas disponibles. En este ámbito, se señala que fomentarán “eficazmente” las energías “renovables, limpias y no convencionales”.
2. El mejoramiento del sistema de participación ciudadana en la calificación ambiental de proyectos, creando mecanismos de conciliación y mediación que favorezcan la adopción de acuerdos entre los involucrados en el proceso de evaluación de impacto ambiental y también la ampliación del sistema de compensaciones del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) mediante un sistema alternativo que disminuya los costos de transacción en aquellas casos que negociados individualmente tengan elevados costes de esa naturaleza.
3. El mejoramiento del acceso a la información ambiental y los sistemas de participación ciudadana, de manera de garantizar los derechos de las comunidades y disminuir los niveles de conflictividad existentes. A mayor abundamiento, se promete fortalecer la educación ambiental y el concepto de desarrollo sustentable en el currículum educativo a nivel nacional.
4. La implementación del Tribunal Ambiental, dotado de competencias para conocer y resolver de manera adecuada los conflictos que se le presenten.

Sin embargo, el terremoto del 27 de febrero remeció no solamente las vidas de todos los chilenos, sino también al nuevo gobierno. En efecto, ya en la ceremonia de cambio de mando se señaló como una prioridad la de salir del estado de emergencia. Ahora bien, la forma en que esto se realice será crucial en determinar si este proceso de reconstrucción será “piedra sobre piedra”, siguiendo una visión de país de largo plazo, o “piedra sobre arena”, citando las palabras del primer mandatario.

Pues bien, el día 17 de marzo la nueva ministra de Medio Ambiente, María Ignacia Benítez modificó el instructivo de aplicación de las modificaciones a la Ley 19.300, condicionándose de esta forma la entrada en vigencia de la participación ciudadana en las Declaraciones de Impacto Ambiental a la dictación del reglamento en la materia. Además, la ministra retiró dos Decretos con Fuerza de Ley que estaban listos para su toma de razón en Contraloría que establecían la planta y remuneración de la Superintendencia. La razón de este hecho, que retrasa la entrada en vigencia de la nueva institucionalidad ambiental, es el haber considerado como “insuficiente” el plazo de 30 días acordados entre el gobierno de Bachelet y la entonces oposición en octubre pasado para la entrada en funcionamiento de estos organismos.

Todo esto otorga una señal de incoherencia con lo señalado anteriormente en el Programa de Gobierno. Pues bien, el mensaje es que en tiempos de crisis no hay tiempo para la injerencia ciudadana en los proyectos de inversión que más afectan a las comunidades, y esto puede ser muy delicado, sobre todo en temas de tan alta sensibilidad como los proyectos energéticos.

Es de esperar que, si bien en estos tiempos en que la urgencia clama deben tomarse medidas rápidas y destinadas, principalmente, a resolver estas urgencias como vivienda, salud y educación, las promesas en materia energética y ambiental plasmadas en el Programa no pasen a ser más que un lindo sueño. Piñera afirmó ya en su reunión con Hillary Clinton que las energías renovables y la eficiencia energética serán claves en el esfuerzo de reconstrucción, y esperamos atentos que sus palabras se traduzcan en el aprovechamiento de esta oportunidad de demostrar el gran potencial de este tipo de tecnologías, sobre todo en tiempos de crisis. Todo esto en consonancia a los lineamientos de largo plazo fijados anteriormente.

El paso ya fue tomado desde la política de la urgencia a la política del largo plazo y un retroceso en este sentido sería una desgracia más que lamentar.

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[1] TOKMAN Marcelo, HUEPE Claudio et al: “Política Energética: Nuevos Lineamientos: Transformando la crisis energética en oportunidad energética”. Comisión Nacional de Energía, 2008 [en línea] <http://www.cne.cl/cnewww/export/sites/default/12_Utiles/licitacion/archivos_bajar/sitiocnecl/archivos_bajar/Politica_Energetica_Nuevos_Lineamientos_08.pdf> [consulta: 10 abril 2010]

[2] PIÑERA Sebastián. Programa de Gobierno. [en línea] <http://pinera2010.cl/programa-de-gobierno/energia/2/> [consulta: 9 abril 2010]

[3] PIÑERA Sebastián. Programa de Gobierno. [en línea] http://www.pinera2010.cl/programa-de-gobierno/medio-ambiente/2/ [consulta: 10 abril 2010]

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Verdades incómodas, por Hernán Durán de la Fuente

Una contribución al blog de Hernán Durán de la Fuente, Gerente General GESCAM.

Columna publicada en Induambiente año 17 nº101 Nov-Dic 2009, p.50.

El 2009, junto con terminar su período, el gobierno de la presidenta Bachelet finaliza con varios acontecimientos de distinta naturaleza que orientarán lo que pueda pasar en los próximos años en materia ambiental en el país y, en particular, en términos de su desarrollo energético sustentable.

En efecto, el último acontecimiento ambiental es de naturaleza planetaria y se refiere a la reunión de Copenhague sobre cambio climático. Es una verdad incómoda reconocer que no se ha conseguido revertir la tendencia en la generación de menor CO2 producto de la utilización desmesurada de combustibles fósiles. O, dicho de otra manera, que los esfuerzos realizados para producir cambios de estilo de vida, ahorro energético, uso eficiente de la energía, incorporación de patrones de producción y consumo, y generación de energía por las ERNC, han sido insuficientes.

Para Chile la verdad es mucho más incómoda que para el resto del mundo, por cuanto somos uno de los países que más incrementan su generación de CO2 per cápita y, para peor, con pretensiones de ser un país con estándar OECD, lo que nos cambia de categoría y supone nuevas y más estrictas obligaciones en materia ambiental. Las características de la matriz energética actual, en términos de la generación de CO2 y de sus macro impactos ambientales, pasa a ser impresentable. En este contexto, no bastarán las declaraciones con simples promesas de enunciados de programas generales sino que el próximo gobierno deberá actuar por la senda de la sustentabilidad.

Desde otra perspectiva, el país presentará una cara institucional mucho más robusta para enfrentar esta deficitaria situación. En efecto, por una parte, el esfuerzo desplegado para la creación del Ministerio del Medio Ambiente dio sus frutos y la nueva institucionalidad ya es un hecho. Como contrapartida a este esfuerzo, es probable que la autoridad ambiental, a raíz de la magnitud de la tarea, no haya sido capaz de imponer una política energética sustentable y tengamos los resultados que señalamos. Después de todo, el marco regulatorio energético y los grupos económicos, principalmente transnacionales, que controlan la generación energética son refractarios al cambio de la actual matriz energética fosilizada por una sustentable y renovada. Sea cual sea el diagnóstico es de esperar que en un futuro próximo un Ministerio de Medio Ambiente sea capaz de contrarrestar las tendencias que impiden el cambio.

Por otra parte, la creación del Ministerio de Energía es un paso importante destinado a aceptar la necesidad de asignarle un rol político más importante al sector y, al mismo tiempo, para generar un nuevo espacio donde tenga cabida la posibilidad de planificar el futuro del país en materia energética. Debemos aceptar que el mercado y la Ley Eléctrica no han producido la institucionalidad capaz para imaginarse el futuro y menos para adaptarse a los nuevos desafíos ambientales de carácter planetario que, de seguir así, nos obligarán a mantener una actitud ambigua frente a la verdad incómoda. Pero ese rol será cada vez menos presentable ante una comunidad internacional atenta y se seguirá poniendo en riesgo nuestra capacidad exportadora, entre otras cosas.

Sin embargo, el lado lleno del vaso es que con todos estos acontecimientos el nuevo gobierno desde el principio podrá contar con todos los elementos políticos necesarios para poder avanzar en forma menos incómoda.

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MDL y fomento ERNC por Solange Villarroel*

*Egresada de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Diplomada en Gestión Social de Recursos Naturales de la Facultad de Ciencias Sociales de la misma casa de estudios, ayudante del Centro de Derecho Ambiental, Memorista del Programa Domeyko Energía Medio Ambiente y Regulación y parte del equipo que representó a la Facultad de Derecho en The Copenhagen Competition.

Se encuentra asentado en la comunidad internacional, que el aumento observado del promedio mundial de temperaturas desde mediados del siglo xx se debe en su mayor parte al aumento de GEI (gases efecto invernadero) de origen antropógeno, (IPCC 2007, pág.39) y que el 56,6% de esas emisiones se deben al uso de combustibles fosílicos. (IPCC 2007, pág.36)

En ese contexto a fin de lograr el objetivo último de la Convención, que es “lograr la estabilización de las concentraciones de gases efecto invernadero en la atmósfera a nivel que impida las interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático “ (art.2), se hace imperativo una transformación estructural en las matrices energéticas de los países.

Para lograr dicho objetivo, muchos países han desarrollado sistemas de incentivos para insertar energías más limpias en sus matrices. Ésa línea es la que ha seguido Chile con la publicación el 1 de abril del año pasado de la Modificación a la ley de servicios eléctricos, respecto a la generación de energía con energías renovables no convencionales donde se estableció la obligación de que el 10% de la energía que se inserta al sistema, provenga de ERNC. Más información .

Esta ley por muchos sectores aplaudida, desde el punto de vista del MDL, ha causado algunas dudas respecto a si el requisito de la adicionalidad (art.12 n°5 c Protocolo de Kyoto) podría verse mermado ante la “obligación” impuesta por mencionado cuerpo normativo.

Vale la pena destacar que dentro del MDL, Chile tiene el 2% de los proyectos registrados (32 proyectos de un total de 1604) , de esos proyectos 13 corresponden a ERNC y de 36 proyectos que se encuentran en proceso de validación, 22 son de ERNC. (conforme al Decreto con Fuerza de Ley Nº 4 . ) ( 1 de mayo 2009)

Por lo tanto, a fin de aclarar este punto y no frenar futuras iniciativas por éste motivo, he encontrado respuestas a esta inquietud desde dos ámbitos: el primero de ellos tiene una base jurídica y considera la modificación a la ley como un “incentivo” y la segunda respuesta viene desde el mundo de la praxis y pone en duda el carácter de incentivo que tendría la ley.

1. Si la ley fuera un real incentivo

En las modalidades & procedimientos establecidos para el MDL, en el párrafo 45 se dispone que la base de referencia se establecerá (entre otros) e) Teniendo en cuenta las políticas y circunstancias nacionales y/o sectoriales pertinentes, como las iniciativas de reformas sectoriales, la disponibilidad local del combustible, los planes de expansión del sector energético y la situación económica en el sector del proyecto.

Más tarde en los reportes EB16 anexo 3 p.1 y EB22 anexo 3 de la Junta Ejecutiva, ésta aclara que las políticas adoptadas con posterioridad a Marrakech (11 nov.2001) y que favorezcan tecnologías con menos emisiones no requieren ser consideradas para identificar la línea de base y que las políticas que favorezcan tecnologías con mayores emisiones sólo serán consideradas si son anteriores a Kyoto (11 dic. 1997).

2. Considerando que no es un incentivo real

Desde el punto de vista práctico, la consulta a un desarrollador de proyectos reveló lo siguiente: a.) La DOE no ha tenido problemas en considerar que la ley no afecta la adicionalidad del proyecto. b.) Según su opinión esto es debido a que no está claro como se aplicará el incentivo, en la medida que no hay obligación de licitar el % de ERNC, si de hecho puede ser proveído por las mismas empresas, lo que según el entrevistado se encuentra sucediendo. c.) Reafirma lo anterior, el hecho que no es posible agregarle valor en los flujos del proyecto por este concepto, es decir por la “futura” obligación que tendrían de compra ante este tipo de proyectos. Por ejemplo en el caso del entrevistado, cuando se negoció el crédito en el banco, este último sólo estuvo dispuesto a considerar que la ley sería un potencial upside sin agregarle valor monetario, lo que se condice con la realidad debido a que el dueño del proyecto aún no ha podido vender o asignarle valor a kw que generará.

Conclusión

Como pudimos observar, en ambos escenarios la norma no constituye un obstáculo para el desarrollo de proyectos MDL y más aún, conforme al tratamiento que le ha otorgado a este tema la Junta Ejecutiva, se encontraría la puerta abierta a políticas mucho más atrevidas de fomento a este tipo de tecnologías.

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Agradecemos a María Luz Farah, Consultora de POCH Ambiental S.A. por la información proporcionada.