11 abril 2007

Foro del IV DIÁLOGO. Comentario al Instructivo sobre la fundamentación en el SEIA.

Por Valentina Durán Medina
CDA
En su discurso de promulgación de la Ley 20.173 que Crea el cargo de Presidente de la Comisión Nacional del Medio Ambiente y le confiere rango de Ministro de Estado, la entonces Ministra de la SEGPRES, Paulina Veloso, se refirió al plan de mejoramiento de gestión del SEIA iniciado en enero. En ese contexto anunció una serie de medidas, para, por un lado, orientar a los inversionistas en la entrega de información para la obtención de permisos ambientales, y por otro, uniformar los criterios de los organismos estatales con competencia ambiental. Estas medidas, señaló la Ministra, son parte del trabajo del Estado para "cumplir con su rol de cuidar el medioambiente y al mismo tiempo incentivar la inversión".
Es así como el 14 de marzo, siendo aún Directora Ejecutiva de la CONAMA, Ana Lya Uriarte despachó un oficio ordinario conteniendo el "Instructivo para la adecuada fundamentación de los Informes Sectoriales, de los Acuerdos y de las Resoluciones de Calificación Ambiental adoptados en el contexto del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental". En los antecedentes, el documento se refiere al objeto del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, otorgando a la Resolución de Calificación Ambiental que le pone fin, el carácter de acto administrativo terminal, regido como tal por la Ley 19.880 de Procedimiento Administrativo. Luego de referirse al contenido de los informes sectoriales y su relación con las competencias de los órganos de la Administración del Estado, distinguiendo si se trata de DIA o EIA, el texto se refiere largamente a la necesidad de fundamento y motivación de las decisiones de las COREMA en aplicación de los principios de la Ley de Procedimiento Administrativo en el SEIA.

Finalmente, luego de una larga introducción, el texto dispone una instrucción muy escueta, que consiste básicamente en recordarle a los órganos sectoriales con competencia ambiental que participan de la evaluación de impacto ambiental, que en virtud de la Ley 19.300 y del Reglamento del SEIA, deben fundamentar sus informes sectoriales que conocen de un estudio o declaración de impacto ambiental. Así, las COREMA, en la elaboración de los Informes Consolidados de Aclaraciones, Rectificaciones o Ampliaciones (ICSARA) deben recoger sólo aquellos pronunciamientos de estos órganos sectoriales que se encuentren adecuadamente fundados y dentro de sus competencias. Se dispone también que en caso de que una COREMA se pronuncie en sentido diverso de lo contemplado en el Informe Técnico, los Seremis deberán fundamentar su voto.

Ahora bien, cuanto aporta y cuanto impacta este instructivo en las decisiones de los funcionarios que integran las COREMA, es algo que habrá que ver, y que estará determinado por la continuidad de las acciones en este sentido. El interés de este instructivo, a mi entender, tiene que ver con un intento loable y necesario de iluminar y transparentar las decisiones administrativas, en un ámbito conocido por el exceso de discrecionalidad y de consideraciones políticas o de oportunidad por sobre criterios técnicos. Es ahí, entre otras instancias, donde se producen los actos administrativos que generan aquella sensación de falta de certeza juridica para la inversión o bien de desprotección de la garantía a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

Es posible que con motivo de una reforma a la institucionalidad ambiental por venir, se modifique la composición del órgano que decide sobre la calificación ambiental de los proyectos de inversión, pero mientras eso no suceda, y aunque suceda, tan importante como revisar la institucionalidad, es revisar los procesos de decisión, tal como se hace por medio de este instructivo, que intenta ejercer el rol coordinador que le corresponde a la CONAMA.

02 abril 2007

Foro del IV DIALOGO: Supletoriedad de la Ley de Procedimiento Administrativo en materia ambiental

Alcance de las modificaciones introducidas por la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos en el marco regulatorio ambiental chileno; y especialmente, en el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental

El presente documento, preparado por la Coordinadora de Investigación del CDA, Prof. Valentina Durán Medina, y el ayudante de investigación Alberto Barros Bordeu, tiene por objeto enmarcar el IV Diálogo sobre Institucionalidad y Gestión Ambiental organizado por el Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, que tendrá lugar el 18 de abril de 2007, en torno al tema “La supletoriedad de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo en materia ambiental”. Los invitamos a participar de este foro abierto.

1.- Planteamiento general
La Ley 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración (en adelante LPA) constituye un hito muy positivo en nuestro ordenamiento jurídico , ya que por primera vez entre nosotros se estableció un procedimiento general que regula la actividad de la Administración Pública. Lo anterior, conlleva un evidente beneficio de certeza jurídica en el tratamiento de todas aquellas materias que no estaban regladas por procedimientos administrativos especiales y, que en muchas ocasiones, estaban entregadas a la discrecionalidad de la autoridad, que, a través de la LPA, hoy conoce límites más precisos.
La LPA no sólo se reconoce y valora por otorgar mayor certeza jurídica en nuestro ordenamiento, sino que por su carácter marcadamente garantista de los derechos de los particulares. Esto se refleja en los principios del procedimiento tales como los de contradictoriedad, imparcialidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad, así como en el la imposición del sometimiento de la Administración Pública a criterios de eficiencia y rapidez.
Sin embargo y pese a los beneficios señalados, puede señalarse que la Ley 19.880 ha generado incertidumbre en algunos aspectos relativos a su aplicación. Al respecto, la interrelación de sus disposiciones con las de procedimientos administrativos especiales, vigentes a la época de su publicación, ha resultado ser uno de los aspectos más conflictivos.
En este escenario, la interacción de la Ley 19.880 con los procedimientos contemplados en la Ley 19.300 Sobre Bases Generales del Medio Ambiente, particularmente el que está establecido a propósito del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), es un asunto plenamente vigente, así como lo es la aplicación de la LPA en otros procedimientos de relevancia ambiental como el sumario sanitario y los procedimientos que generan actos públicos en el ámbito municipal.
2.- Relación entre la Ley 19.880 y la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en especial en el marco del procedimiento establecido en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
La interrelación de la Ley 19.880 con el procedimiento establecido a propósito del SEIA está marcada por el principio de supletoriedad adoptado por la Ley 19.880. En este escenario, podría afirmarse que la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos sólo tendrá aplicación en la medida que el procedimiento del SEIA omita la regulación de alguna de las instituciones contempladas por el primero. Sin embargo, no debemos olvidar el carácter de “Ley de Bases” que tiene la Ley 19.880. En virtud de esto, se ha señalado que dicho cuerpo legal establece “estándares mínimos unificadores” y que en consideración de esto, “una ley de bases debe tener un cierto efecto derogatorio para asegurar la preservación del núcleo mínimo de garantías que pretende instaurar ”.
¿Cómo deberán interactuar entonces ambos criterios que parecen apuntar hacia direcciones distintas?
Al respecto, parece necesario precisar que el “efecto derogatorio” de la Ley 19.880 se sustenta principalmente en los principios que informan el procedimiento contenido en dicho cuerpo legal. Luego, los conflictos entre principios no se resuelven mediante la aplicación excluyente de alguno de ellos (como sí sucede en el caso de conflicto de reglas), sino que éstos deben pesarse de acuerdo a las circunstancias del caso concreto .
La respuesta, en todo caso, no es suficiente para predecir con exactitud el desarrollo que puedan tener los casos conflictivos, lo cual sin duda atenta tanto contra la pretensión, por parte de los inversionistas, de mayor certeza jurídica para la inversión, como contra la existencia de adecuados niveles de Acceso a la Justicia Ambiental. Un buen ejemplo del problema, lo presenta el siguiente caso:
En el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y, dentro del procedimiento establecido a propósito de la tramitación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), la Ley 19.300 (artículo 28°) contempla un regla restrictiva respecto de aquellos que pueden “formular observaciones al proyecto”. Por su parte, la Ley 19.880 contempla un concepto muy amplio de titularidad (artículo 21°). Tenemos entonces un conflicto entre ambas regulaciones y dos soluciones posibles: a) Entender que en virtud del principio de supletoriedad, la Ley 19.300 debe primar en todo caso o; b) Entender que la Ley 19.880, al inclinarse por el principio de que todos los que tengan “interés” en el objeto del procedimiento pueden intervenir en él, derogó en esta parte a la Ley 19.300.
Desde luego que el anterior, no es el único punto problemático. Así, y a modo de resumen no exhaustivo podemos mencionar los siguientes focos de conflicto:
- Pertinencia, en el marco del SEIA, de las “Medidas Provisionales” que contempla el artículo 32° de la Ley 19.880;
- Pertinencia, en el marco del SEIA, de algunos de los recursos que contempla la Ley 19.880 (especialmente de los recursos de reposición y extraordinario de revisión).
- Aplicación de la Ley 19.880 al procedimiento de modificación de la Resolución de Calificación Ambiental en consideración a impactos ambientales no previstos.
Los temas referidos son de la mayor importancia y, sin perjuicio de las convicciones que cada uno pueda tener al respecto, aún se encuentran abiertos dada la “juventud” de la Ley 19.880. De allí deriva la importancia de instancias de encuentro entre los distintos actores del derecho ambiental, para discutir estos temas en busca de consensos.