08 julio 2006

Diálogo sobre Reforma a la Institucionalidad Ambiental. Opinión de Valentina Durán

Por Valentina Durán, CDA. Opinion personal.

El Gobierno ha diseñado una Agenda Legislativa de reforma la Institucionalidad Ambiental en tres etapas. Lo primero es el proyecto de ley actualmente en tramitación, que da rango de Ministro al Presidente del Consejo Directivo de la CONAMA. Le sigue la creación legal de una Superintendencia Ambiental, a cargo de la fiscalización, y finalmente, la creación de un Ministerio del Medio Ambiente.
Del debate en estas materias, que hemos promovido en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, surge cierto consenso acerca de la necesidad de una reforma a la institucionalidad ambiental, sin existir acuerdo sobre el diseño institucional que necesitamos. También pareciera ser necesario revisar los procesos que involucran la gestión ambiental. En las quejas de los distintos actores privados y ciudadanos surge el problema de la excesiva discrecionalidad administrativa, o del desequilibrio entre los elementos técnicos y políticos en la toma de decisiones, especialmente en cuanto a la aprobación o rechazo de proyectos en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Así también aparecen los problemas de confianza y credibilidad entre los actores, junto con la frustración de quienes ven progresar el deterioro ambiental.
Si pensamos en la Reforma a la Institucionalidad y a la Gestión Ambiental, estimo que son a los menos tres las demandas o necesidades, hoy insatisfechas en la gestión ambiental cotidiana, a cuyo equilibrio se debe atender para lograr mejores estándares de gobernabilidad y sustentabilidad:
1. La necesidad de certeza jurídica o reglas claras. Se discute la relación entre los elementos técnicos y los factores políticos que debiesen fundamentar la emisión de las resoluciones que aprueban o rechazan proyectos en el SEIA, así como la modificación de estas mismas resoluciones. Una alternativa es sincerar el modelo actual, asumirlo, y cruzar los dedos o aprender a moverse en su interior. Otra opción, que me parece más sensata, es revisar a quién se entrega este tipo de decisiones, es decir, cual es la Institucionalidad requerida y su composición, y cuales son los procesos de la gestión ambiental que se diseñan o modifican. En relación con ello surge la pregunta de los costos que los distintos actores están dispuestos a asumir para tener reglas más claras. Por ejemplo: ¿Los Intendentes, están dispuestos a perder el poder que deriva de su integración en las COREMA? A su vez, los Parlamentarios, que en última instancia definirán esta Reforma, ¿están dispuestos a avalar algún cambio en los mecanismos de toma de decisión? ¿Quiénes estarían dispuestos a que sea un ente autónomo y “aséptico” el que tome estas decisiones?
2. La necesidad de protección ambiental. Respecto de la necesidad de protección del medio ambiente, ello requiere, como mínimo, mejorar la fiscalización de las normas existentes y de las autorizaciones que se emiten en consideración a este marco. ¿Entregamos ciertas funciones a un ente autónomo? ¿Cuán autónomo? La determinación de las prioridades de la fiscalización y del ejercicio de la potestad sancionadora sanción no es una actividad neutra. La protección del medio ambiente requiere también de la actividad propiamente política, que implica reforzar el ritmo del ejercicio de la función normativa, reforzar la coordinación, ejercer liderazgos y fijar políticas y objetivos.
3. La necesidad de mejorar el Acceso a la Justicia Ambiental.
Este concepto debe entenderse en un sentido amplio, que incluye no sólo a los tribunales de justicia sino también la justicia administrativa y otras formas de resolución de conflictos, y que presupone, como requisitos, un adecuado acceso a la información y a la participación ambiental. Mejorar este nivel de acceso implica lograr vías administrativas y jurisdiccionales suficientes y adecuadas, a disposición tanto de los inversionistas como de los ciudadanos, con aptitud para controlar e impugnar la actividad administrativa, reparar un daño ambiental, proteger la actividad económica y velar por el interés público. Además se requiere fortalecer las capacidades de todos los actores. Por ejemplo: No basta tener un nuevo artículo 8º en nuestra Constitución que declara que “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”; ni una reciente Ley de Procedimiento Administrativo que establece garantías a los administrados, si los funcionarios públicos o los jueces no están suficientemente capacitados para aplicarlas. En el mismo sentido, ni 60, ni 120, ni 360 días alcanzan para que una comunidad conozca y entienda realmente un proyecto de inversión de gran envergadura, si no es asesorada y apoyada técnicamente.
Finalmente, tal como se promueven las bondades de crear espacios de participación ciudadana temprana en el SEIA y en otras áreas, sugiero generar y abrir un espacio de discusión efectivo y basado en antecedentes y diagnósticos sólidos, bajo un liderazgo reconocido, para que, en un plazo determinado, se fijen los lineamientos fundamentales de esta Reforma a la Institucionalidad prevista en el Programa de Gobierno, instrumento que, tal como se ha dicho, es llamado a ser la carta de navegación del Gobierno de la Presidenta Bachelet.

06 julio 2006

Diálogo Sobre la Reforma a la Institucionalidad Ambiental: Balance del CDA

Diálogo Sobre la Reforma a la Institucionalidad Ambiental: Balance del CDA

El 7 de julio se realizó, en el Aula Magna de nuestra Facultad, el Segundo Diálogo sobre Institucionalidad y Gestión Ambiental, organizado por el CDA, que trató sobre "La Reforma a la Institucionalidad Ambiental". Vea el programa y descargue las presentaciones disponibles. Vea la nota de prensa del Ministerio Secretaría General de la Presidencia

Balance del CDA
La masiva concurrencia de alrededor de 150 personas de variados sectores, nos mostró el enorme interés por escuchar, comprender y debatir la Agenda Legislativa que el Gobierno ha propuesto, sus fundamentos, y por cierto, la forma en que el desarrollo de esta agenda se relaciona con el avance de los cuatro ejes estratégicos presentados por la Directora Ejecutiva de la CONAMA.
Hubiésemos querido disponer de más tiempo para abrir y profundizar la discusión. Sin embargo, creemos que fue un muy buen punto de partida y agradecemos sinceramente la participación de los expositores y comentaristas. Nuestra intención es seguir acogiendo esta discusión, para discernir y debatir con mayor profundidad los siguientes aspectos:

1. El diagnóstico. Es decir, la respuesta a las preguntas: ¿Por qué debiésemos reformar la actual institucionalidad ambiental? ¿Que fallas o problemas queremos evitar o disminuir a través de una reforma?
2. El objetivo. ¿Para qué reformar la Institucionalidad Ambiental? ¿Qué se quiere lograr? ¿Una Institucionalidad Ambiental funcional a qué Política y a qué modelo de gestión ambiental? ¿Cuáles son los estándares de protección ambiental a los que aspiramos?
3. La metodología. ¿Cuál va a ser el procedimiento para reformar la institucionalidad ambiental? ¿Cómo se define la agenda legislativa y el itinerario a seguir y sus prioridades? ¿Esperamos la aprobación del Proyecto de Ley en trámite para que el futuro Presidente del Consejo Directivo de la CONAMA nos anuncie los pasos a seguir?
4. Los recursos y los costos a asumir. ¿Cuál va a ser el presupuesto de la gestión ambiental? ¿Cómo se financian los Ejes estratégicos de la CONAMA? ¿Qué costos estamos dispuestos a asumir en una Reforma?

Agradecemos la numerosa asistencia al encuentro, y los invitamos a seguir atento a nuestras actividades, en particular a las Terceras Jornadas de Derecho Ambiental que profundizará estos temas con el aporte de 30 ponencias inéditas sobre el tema "Institucionalidad y Gestión Ambiental para Chile del Bicentenario".

05 julio 2006

Caso Celco: opinión de Claudia Sepúlveda

Durante el año 2005, el CDA siguió atentamente el Caso Celco, publicando sus opiniones en la prensa (ver archivo de junio y julio y agosto) y en la Revista de Derecho Ambiental Nº2 (pronto disponible en PDF).

En el Segundo Diálogo, sobre "Reforma a la Institucionalidad Ambiental", del viernes 7 de julio, uno de los aspectos a tratar será el Diagnóstico, es decir, la respuesta a las preguntas: ¿Por qué debiésemos reformar la actual institucionalidad ambiental? ¿Que fallas o problemas queremos evitar o disminuir con una reforma?

A partir del caso Celco surgen muchos elementos de diagnóstico de la gestión ambiental y un sinnúmero de opiniones. Reproducimos acá la particular visión de Claudia Sepúlveda Luque, Socióloga, Magister en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente, quien aporta a este blog su columna, publicada en "Valdivia Noticias" el 25 de junio de 2006.

LA DOCTRINA FREI DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES CONSUMADOS: EL KARMA QUE A BACHELET LE TOCA SUPERAR

La muerte del Río Cruces en Valdivia sigue ocurriendo: CELCO descarga hoy los mismos compuestos que causaron el colapso del humedal de 6 mil hectáreas que, irónicamente, está protegido por el Estado y por la Convención Ramsar. El ecosistema no muestra señales de recuperación: los contaminantes han aumentado en las aguas del Santuario, los cisnes que migraron este verano agonizan otra vez y las aguas envenenadas son consumidas por cientos de familias rurales. En términos geológicos, la huella del desastre quedará registrada en capas de sedimentos tóxicos que serán el testigo fósil del fracaso de la institucionalidad ambiental chilena en este rincón del planeta.
Un estudio científico publicado esta semana, cuyo autor es el geoquímico Sandor Mulsow, de la Universidad Austral de Chile demuestra experimentalmente y con mediciones de terreno el mecanismo a través del cual los Sulfatos descargados por CELCO causaron la muerte del luchecillo y, como efecto, la muerte de los cisnes y otros herbívoros. Este estudio cierra de manera definitiva la discusión sobre la responsabilidad directa de CELCO. A su vez, refuerza las contundentes evidencias aportadas por el estudio que la misma Universidad Austral divulgó hace más de un año y que debieran bastar para detener la descarga de la Planta CELCO e, incluso, para revocar la autorización que en 1998 permitió su operación.
Cuesta aceptar que un desastre de esta magnitud se perpetúe por más de dos años sin que ninguna medida para detenerlo se haya implementado ni por las autoridades ni por la empresa. Pero lo más grave es que la Planta de CELCO no sólo sigue descargando los mismos contaminantes que colapsaron el ecosistema sino que tal descarga fue autorizada por la COREMA X al margen de la ley.
En efecto, CELCO nunca declaró que vertería Sulfatos al Río Cruces por lo que estos compuestos no fueron autorizados en la resolución que aprobó el proyecto. Y aunque los monitoreos del Santuario registraron altas cantidades de Sulfatos la empresa negó estar descargándolo al humedal. Ello a pesar de que la Superintendencia de Servicios Sanitarios midió 59 toneladas diarias de Sulfatos en los residuos que CELCO vertía al Río Cruces a fines del 2004. Lo que legalmente correspondía, como recomendaron en mayo de 2005 los servicios competentes, era detener la descarga de Sulfatos y otros compuestos no autorizados hasta no realizar una evaluación de sus impactos. Sin embargo, la COREMA X, presidida por el Intendente Vives, autorizó a CELCO, sin la evaluación legalmente exigida, a continuar vertiendo hasta 40 toneladas diarias de Sulfatos. No sólo eso: un mes más tarde aumentó a 60 las toneladas diarias de Sulfatos autorizadas ilegalmente. Es decir, una cantidad aún mayor de la que produjo el desastre.
El caso CELCO remeció los cimientos de la institucionalidad ambiental. Se acuñó así el concepto “antes y después de CELCO” para graficar que los graves errores cometidos no podían volver a repetirse. Pero lo cierto es que el desastre institucional, lo mismo que el ambiental, ha continuado perpetuándose. ¿Cuál es el origen de esta política de administrar los impactos ambientales desastrosos como si fueran hechos consumados irreversibles, obviando incluso las leyes y normas que supuestamente debieran evitarlos?Su origen está en la doctrina estatuida por el ex Presidente Eduardo Frei. Fue durante su mandato que entró en vigencia la Ley de Medio Ambiente y comenzó a operar el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Frei acuñó el concepto de que “ninguna inversión se detendría por consideraciones ambientales” y de que el SEIA no estaba diseñado para rechazar proyectos sino para “mejorarlos ambientalmente”. Con ello se consagró la práctica de que el principio preventivo de la evaluación ambiental debía reducirse a la mera aprobación condicionada de proyectos, supeditándose las evaluaciones técnicas a las prioridades de inversión administradas políticamente a través del SEIA.
La demostración de tal práctica se expresó en el apoyo público de Frei a los proyectos Trillium y Ralco antes de que sus evaluaciones ambientales concluyeran y a pesar de los informes técnicos en contrario. En el caso de la Planta de CELCO en Valdivia el Comité Técnico de la COREMA X rechazó el proyecto en enero de 1996 por considerarlo ambientalmente inviable. Pero dos meses más tarde Frei puso la primera piedra de la Planta obligando a la COREMA X a aprobarla con condiciones que en su mayoría no se fiscalizaron ni se cumplieron. El ahora Senador Frei sigue favoreciendo los intereses de CELCO a través de gestiones que empañan su imagen pública.
La intervención política de las aprobaciones ambientales, inaugurado por el ex Presidente Frei, es un karma que sigue pesándonos como país. La autorización ilegal que la COREMA X le dio hace un año a CELCO para descargar Sulfatos es igualmente resultado de la intervención política que entonces realizó el ex Presidente Lagos al ordenar que la Planta no podía detenerse. Mientras este tipo de situaciones siga ocurriendo, el SEIA continuará siendo un instrumento permeable políticamente, administrado en las regiones por autoridades designadas que, como en el caso del ex Intendente Vives, pueden llegar a ser los mejores operadores de empresas irresponsables ambientalmente.
Las recientes aprobaciones de la Planta Itata de CELCO y del proyecto Pascua Lama han seguido el mismo camino de la Planta Valdivia. En ambos casos persisten serias dudas sobre los impactos que podrían ocurrir, las que no fueron resueltas por las evaluaciones ambientales. Sin embargo, las respectivas COREMAs aprobaron los proyectos con un listado de condiciones que supuestamente permitirán detectar impactos no previstos, tal como se hizo en Valdivia. Nada asegura que los organismos competentes serán capaces de identificar señales de cambios negativos en el ambiente, como no la tuvieron en Valdivia. Tampoco existe la seguridad de que, aún existiendo monitoreos que alerten de efectos dañinos, los servicios públicos reaccionarán oportunamente, como no lo hicieron en Valdivia. Y, finalmente, existiendo la evidencia para demostrar los impactos y su origen, nada garantiza que las autoridades detendrán las operaciones que los causaron, como no lo han hecho en Valdivia.
La actual Directoria de CONAMA se comprometió con la ciudadanía de Valdivia a hacer llegar a la COREMA X la publicación del Dr. Mulsow que obliga a revisar la autorización que permite a CELCO descargar Sulfatos al Río Cruces. Es de esperar que estos contundentes antecedentes tengan los efectos administrativos que la ley exige y que, de una vez por todas, la CONAMA haga lo que es correcto, sin intervenciones políticas. Al gobierno de la Presidenta Bachelet le corresponde desprenderse del karma que tristemente heredó de sus antecesores.

04 julio 2006

La "Macroambientología"

Por : Ezio Costa Cordella
Ayudante del Centro de Derecho Ambiental
Ayudante de Litigación Ambiental
Facultad de Derecho
Universidad de Chile

Desde el punto de vista económico, el hombre se desenvuelve dentro de un mercado.
Para que este funcione se deben cumplir ciertos requisitos que aseguren las condiciones mínimas que permitan a cada hombre desarrollarse dentro de él y desarrollar una vida adecuada en la que pueda satisfacer sus necesidades.
El mercado en sí en Chile no es regulado de manera exhaustiva, pero sí algunos factores que lo afectarían de manera importante. Estos factores, su estudio y desarrollo es lo que llamamos “Macroeconomía”.
La “Macroeconomía” tiene tal importancia en la estabilidad de un país, que su regulación viene entregada en muchas partes del mundo, al igual que en Chile, a un órgano especial, eminentemente técnico y alejado de los vaivenes de la política que supone la existencia de la democracia.
Este órgano es el Banco Central.
Ahora bien, desde un punto de vista biológico, el hombre se desenvuelve dentro de un “medio”, al que nosotros comúnmente llamamos “medio ambiente” y que comprende no sólo la naturaleza, sino todo aquello que rodea a la especie humana y le permite desarrollar su vida, como las ciudades y otros artificios.
Al igual que el mercado, el ambiente tiene que cumplir con ciertas condiciones para que la vida humana se desarrolle de manera normal. Algunas de esas condiciones parecen ser globales y de estudio complejo, es lo que llamaremos “Macroambiente”.
El “Macroambiente” o "Macroambientología" comprendería en este caso las políticas a largo plazos y los lineamientos generales sobre cómo hacer que nosotros podamos convivir con nuestro medio sin arrasarlo e inutilizarlo.
Al igual que en el caso de la Macroeconomía, se requieren miradas expertas y con gran proyección para que la sustentabilidad del desarrollo y la estabilidad del ambiente no vengan alteradas por políticas populistas o simplemente populares a la hora de gobernar.
Entonces, ¿Por qué no tener un “Banco Central Ambiental”?
Las políticas Macro sobre el medio ambiente no pueden estar entregadas a las autoridades políticas de turno, que tienen sólo 4 años (en nuestro sistema actual) para encantar a la población con buenos resultados a corto (y a veces a mediano) plazo.
Nosotros, electores comunes y silvestres, tendemos a tener visiones de corto plazo heredadas de la cultura del crédito y el consumo y por ello exigimos a nuestras autoridades (que tienen la misma visión) que satisfagan nuestras necesidades urgentes e inmediatas, sin preocuparnos de lo que ello podría acarrear a futuro. Tampoco existe un contrapeso en este sentido, pues lamentablemente las generaciones futuras no tienen ni voz ni voto.
Es por este problema, de la visión de corto plazo, que hace tiempo le fue quitado al poder de turno (y de paso a los votantes) la facultad de influir sobre la macroeconomía.
En el tiempo que ha pasado desde que eso ocurrió, nadie parece estar disconforme con dicha decisión.
Me parece que ahora es el momento de quitarnos la posibilidad de influir sobre las decisiones macro en materia ambiental para poder así proteger nuestro patrimonio (y de paso nuestras vidas) de mejor manera.
Debería ser un grupo de asesores expertos los que decidan por nosotros en esos temas, algunos iluminados que sean capaces de fijar un Azimut, un rumbo a seguir, que sea conciliador entre nuestras necesidades presentes y las de nuestros futuros descendientes que tendrán que enfrentarse a nuestros errores y virtudes.
Las decisiones del día a día, como la aprobación de proyectos específicos o declaración de algunas zonas como áreas de una determinada actividad económica no pueden entregarse, por supuesto. Estas debieran estar radicadas (o seguir radicadas) en un organismo estilo CONAMA, que cumpla con dicha función como tarea principal.
Pero la visión global, que responda a las preguntas claves, que fije los objetivos y los parámetros y que trace las líneas para la aprobación de proyectos, utilización de ciertas zonas, sustentabilidad energética, etc. debe estar entregada a un organismo autónomo, apolítico y técnico.
Aprovecharé el impulso para comentar los pasos que hoy se están dando en este sentido. Creo que el gobierno actual, con las mejores intenciones, ha errado absolutamente el camino.
La creación de un Ministerio del Medio Ambiente me parece de fondo equivocado, ya que si bien entrega mayor rango y jerarquía a la problemática ambiental, también la acerca aún más a la política contingente, lugar del que precisamente queremos alejarla.