26 junio 2008

Invalidación sobreviniente de RCA por modificación de sus supuestos de hecho determinantes. Por Doris Sepúlveda*

Nota de la Editora:
*Doris Sepúlveda Solar es egresada de nuestra Facultad, donde cursó con éxito todos los ramos de Derecho Ambiental ofrecidos, incluída la Clínica Ambiental. Hoy realiza su memoria (bajo la dirección del Prof. de Derecho Público e Investigador adjunto del Centro de Derecho Ambiental, Luis Cordero) en el tema de esta entrada, que es también el tema de su ponencia.
Ésta se presenta en las IV Jornadas de Derecho Ambiental el viernes 27 de junio a las 15:00 hrs. según el programa, en un panel sobre Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental que estará integrado también por las exposiciones de Alejandra Precht, sobre “Aspectos Legales, Jurisprudenciales y Prácticos de la Fiscalización de Proyectos Aprobados en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental” y Felipe Guzmán, quien expone sobre “El Sistema de Fiscalización Ambiental. Situación Actual y Propuestas para Mejorar su eficiencia” , y el comentario final de Rodrigo Guzmán, Jefe de la División Jurídica de la CONAMA.
A continuación un adelanto de la ponencia de Doris Sepúlveda.
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Cuestión previa: Bastante conocidas resultan por todos las deficiencias que en la actualidad presentan las normas procedimentales del SEIA, que a fin de cuentas impiden una adecuada canalización del interés público que subyace bajo la aprobación de un proyecto o actividad determinada. Esto se aprecia particularmente en el caso que se modifique la situación material que sirvió de base para la dictación de una RCA favorable, puesto que el control de las situaciones que evolucionen de un modo distinto al previsto, o de las que derechamente no se evaluaron, queda entregado tanto a la voluntad del titular del proyecto, quien debiera informar la ocurrencia de dichos impactos, asumiendo las acciones necesarias según corresponda; como a la discrecionalidad de la autoridad ambiental al ejercer su potestad sancionatoria. Esto se da ya que no siempre en el caso de un incumplimiento total de la RCA, como acontece si el proyecto descrito en la evaluación no concuerda con el ejecutado, se reprime dicha infracción con la sanción que es procedente para aquellas de extrema gravedad, y que de conformidad al Instructivo sobre aplicación de sanciones en el Marco del SEIA, es la Revocación de la Aprobación de un EIA o la Aceptación de una DIA.

Y si al escenario anteriormente descrito le sumamos la tendencia creciente de nuestra jurisprudencia en relación al control de legalidad de la actividad administrativa desarrollada por la autoridad ambiental, que sostiene la improcedencia de los Tribunales de Justicia para referirse a las conclusiones a que hayan arribado los órganos idóneos o expertos sobre la materia en que incide un proyecto, nos encontramos ante una situación agraviante al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, que hace necesario encontrar otras vías para destruir la permanencia de un acto ilegal.

Y es la invalidación la herramienta que surge dentro de una formula restrictiva, como la posibilidad de impugnación de la RCA, para no dejar a terceros afectados por un proyecto, en una indefensión que no consiente la Constitución Política de la República (Art. 19 n° 3). Pues esta revisión del acto, parece ser en teoría para el supuesto que hemos planteado la más eficiente y eficaz, en cuanto a que la Administración se encontraría mejor equipada, en comparación con el Poder Legislativo o Judicial, para enfrentarse con complejos problemas técnicos, y porque admite dentro del concepto de “interesados” a otros actores del SEIA para instar a la Administración en el ejercicio de su potestad invalidatoria.

25 junio 2008

El surgimiento del Derecho Ambiental Global, por Robert Percival

Robert Percival es Director del Programa de Derecho Ambiental de la Universidad de Maryland.

Esta columna es un resumen de su Conferencia Magistral, pronunciada con ocasión de la inauguración de las IV Jornadas de Derecho Ambiental el 25 de junio a las 10:00 AM.

Los ordenamientos jurídicos están respondiendo a las cuestiones ambientales de maneras novedosas y sorprendentes. En la actualización de sus estándares ambientales, algunas naciones trasplantan innovaciones legales y regulatorias desde otras naciones, aunque éstas tengan tradiciones legales y culturales muy diferentes. Tanto los gobiernos como las organizaciones privadas han asumido nuevas iniciativas a nacionales, regionales e internacionales. La política ambiental se ve moldeada por una mayor colaboración transfronteriza entre funcionarios de gobierno, organizaciones no-gubernamentales, empresas multinacionales y otras entidades, de modo tal que las distinciones tradicionales entre lo privado y lo público, lo doméstico y lo internacional, se tornan difusas. El resultado ha sido la aparición de una especie de “Derecho Ambiental global”: un derecho que, en sus orígenes y alcance, no es ni puramente doméstico ni puramente internacional.

Este artículo** comenzará por describir el concepto de “Derecho global,” explicando por qué es diferente al derecho doméstico o internacional, y las áreas del derecho en las se está desarrollando. El Derecho Ambiental es uno de los muchos campos en que las formas de “Derecho global” están emergiendo mientras los sistemas legales se enfrentan con las consecuencias de la globalización en áreas como las regulaciones de valores, la propiedad intelectual, las políticas de comercio y de competencia. Después de describir ejemplos de este fenómeno, examinaremos cómo las fuerzas de la globalización están empujando el surgimiento de un “Derecho global” en el campo del Derecho Ambiental.

Estas fuerzas incluyen el crecimiento espectacular del comercio global, que ha creado poderosos incentivos para la armonización de los estándares legales, empujando sistemas legales divergentes hacía una mayor convergencia. Aún donde los estándares legales divergen sustancialmente, se hace cada vez más difícil para las corporaciones multinacionales emplear prácticas menos protectoras en países en desarrollo, cuando estás prácticas se encuentran bajo la mirada de los medios internacionales y de las organizaciones interesadas en la justicia ambiental. Hoy, las compañías se dan cuenta que sus actividades en cualquier lugar del mundo se pueden convertir rápidamente en foco de protestas globales por activistas ambientales y de derechos humanos.

Las mejoras en la transferencia global de información también han facilitado que se tomen prestadas innovaciones legales y políticas de otras naciones. Tal como elementos del Derecho Ambiental nacional han sido “elevados” a convenios internacionales, las normas del derecho internacional han sido a su vez “descargadas” en los sistemas jurídicos ambientales regionales y nacionales. Aunque este fenómeno no es nuevo, ahora está ocurriendo a niveles sin precedentes. Mientras los países aprenden de las experiencias de las políticas de los demás, se produce una convergencia en los enfoques de normativa ambiental que se adoptan alrededor del mundo. La convergencia de los estándares ambientales es más pronunciada con respecto a la regulación de productos, pero los países, al actualizar sus estándares de control de la contaminación, también están tomando prestados, libremente, las estrategias regulatorias de otras jurisdicciones.

El crecimiento de la preocupación global por el medio ambiente también ha conducido a varias iniciativas público-privadas que promueven políticas de desarrollo más sustentable. El Derecho Ambiental global ha evolucionado desde un sistema controlado únicamente por actores estatales hacia un sistema en que los grupos de interés público y las corporaciones multinacionales también juegan un papel importante en la articulación e implementación de normas globales. Esto se logra a través de una variedad de entidades regionales y globales, algunas de ellas creadas por tratados.
Ciertas corporaciones especialmente lúcidas, han asumido iniciativas puramente privadas que también están jugando un papel cada vez más importante en la formación de una política ambiental global. Los avances en la comunicación y transporte global también han contribuido al crecimiento de las redes internacionales de activistas ambientales. Esta tendencia continuará incrementando la presión sobre las corporaciones multinacionales que operan en el mundo en desarrollo para que mejoren su comportamiento, aún en los países donde no están legalmente obligados a hacerlo.

** En el libro de las Actas de las IV Jornadas de Derecho Ambiental puede leerse el artículo completo.

24 junio 2008

Ejecución de proyectos en áreas protegidas: ¿Cuánta protección y Cuánto desarrollo? por Eduardo Correa

Nota de la Editora:
El siguiente es el resumen de la ponencia que presentará el expositor Eduardo Correa con ocasión de las IV Jornadas de Derecho Ambiental
Su exposición será parte de la Mesa 1 Titulada "Biodiversidad y Gestión Ambiental" según el programa del día miércoles 25 de junio. La Mesa será moderada por Valentina Durán, y contará además con las exposiciones “Manejo de la Biodiversidad en Chile. ¿Cuánto hemos Avanzado y Cuanto nos Falta?” de Ricardo Serrano y Claudio Nilo de CONAMA; “Manejo adaptativo y SEIA, o como conciliar la incerteza ecológica y certeza jurídica” de Cristián Estades, Prof de la Facultad de Ciencias Forestales de la U. de Chile, y “Áreas Protegidas y Minería” de Raúl Campusano.
Hará un comentario final el Profesor Eugenio Figueroa, como Director del Programa Domeyko de Biodiversidad de la Universidad de Chile, que auspicia las IV Jornadas.
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Uno de los temas históricamente postergados en la discusión ambiental nacional dice relación con el estatuto de protección de las áreas protegidas, a todo nivel. Baste recordar como ejemplo la situación de la ley que crea el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado (SNASPE), cuya entrada en vigencia ha estado suspendida por más de veinte años.

En este escenario, históricamente han existido una serie de conflictos entre intereses públicos de conservación y protección de estas áreas, frente a iniciativas productivas (tanto privadas como del Estado) que han mostrado interés en desarrollarse en ellas. En general, estos conflictos se han resuelto en forma casuística y sin una doctrina uniforme, lo que en definitiva demuestra la carencia de una política pública clara y definida en materia de protección. Por otro lado, la falta de un estatuto claro, que permita establecer con precisión los niveles de protección de estas áreas, ha generado, por una parte, la posibilidad de que se puedan desarrollar iniciativas claramente incompatibles con estos estatutos de protección, y por otra, el intento de subsanar esta falta de protección mediante iniciativas que a veces carecen de un adecuado fundamento normativo. Esta tensión normalmente se expresa durante la evaluación ambiental de los proyectos en cuestión, lo que a su vez, por las limitaciones propias del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) ha consolidado la lógica de soluciones casuísticas, con criterios dispares entre las diversas regiones y entre éstas y el nivel central, y que en definitiva generan una sensación de incertidumbre para los interesados en la protección efectiva de este tipo de áreas, para quienes quieren desarrollar actividades productivas, para la propia autoridad, etc.

En particular, durante el año recién pasado se observaron al menos dos discusiones con trascendencia pública relativas a este tema en el marco del SEIA: uno, la aprobación de una Declaración de Impacto Ambiental para un proyecto de exploración minera en la Reserva Nacional “Las Vicuñas”, en la Región de Tarapacá, y el otro, la discusión del proyecto de la planta de gas propano en la comuna de Peñalolén, Región Metropolitana. En ambos casos, uno de los aspectos más controvertidos decía precisamente relación con la compatibilidad o incompatibilidad, en su caso, de estas actividades con los respectivos estatutos de protección de las zonas donde se pretendían emplazar (reserva nacional en un caso, área de preservación ecológica en el otro)

Finalmente, cabe señalar dos elementos de contexto: uno, que cuando estos temas han llegado a tribunales, en general la tendencia de las Cortes ha sido resolver por la vía formal respecto de la competencia o no de un órgano (generalmente, la Contraloría General de la República), sin pronunciarse derechamente sobre el fondo del tema. Dos, que la discusión se ve agravada por la existencia de tratados internacionales vigentes en Chile (como la Convención de Washington) que incorporan al derecho nacional normas aparentemente contradictorias en algunas materias, lo que en definitiva complejiza aún más la discusión.

En razón de lo anterior, la ponencia busca poder entender el necesario equilibrio que debiera existir entre el desarrollo de actividades productivas, y la necesaria protección de ciertas zonas o ambientes que, por sus características intrínsecas, merecen ser conservados, actualizando de esa manera el concepto de desarrollo sustentable. En consecuencia, el punto es determinar ese punto de equilibrio según nuestro sistema normativo.

Por ello, la ponencia busca establecer algunos criterios básicos para poder entender este problema y analizar las actuaciones de la autoridad a la luz de estos criterios. Para conseguir lo anterior, en primer lugar se realizará un análisis de las distintas normativas jurídicas, tanto constitucional, legales y reglamentarias, que determinan el estatuto general de las áreas protegidas en el derecho chileno, con un análisis particular de las normas emanadas de la Convención de Washington y como debieran, a juicio del autor, armonizarse dentro de la normativa nacional. En segundo lugar, se hará un análisis de casos, para ver la forma en que las autoridades (ambientales, administrativas y judiciales) han interpretado el estatuto de protección para las distintas categorías de áreas protegidas, con especial énfasis en el SEIA y los conflictos que ahí se han generado. Finalmente, se hará un análisis crítico de esta situación, para terminar con unas breves conclusiones respecto de la situación actual y algunas propuestas para mejorarla, las cuales pueden incluir modificaciones de tipo legal.

23 junio 2008

Proyecto de ley: Se acaban las COREMAS

En las Jornadas de Derecho Ambiental que se inauguran el miércoles 25 de junio a las 9:00 AM en el Aula Magna de nuestra Facultad, tendremos ocasión de asistir a la primera presentación en el ámbito académico del Proyecto de ley que crea el Ministerio, el Servicio y la Superintendencia ambientales, ingresado el jueves pasado al Congreso, y de sus fundamentos. El texto será distribuido a todos los inscritos en las Jornadas. Quedan muy pocos cupos para inscribirse.
A continuación, nos permitimos reproducir una noticia publicada hoy en el Mercurio, medio que titula en su portada "Gobierno elimina COREMAS para evitar politización de decisiones ambientales".
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Artículo de Víctor Zuñiga, página C6.
Consultar artículo original en EMOL.

Proyecto enviado al Congreso las reemplaza por comisiones sin intendentes, gobernadores ni consejeros regionales:

Ministra Uriarte afirma que las Coremas serán eliminadas para terminar con su politización
Actual esquema afecta la credibilidad del sistema, dice titular del Medio Ambiente.

La Presidenta Michelle Bachelet y su ministra Ana Lya Uriarte decidieron reformar uno de los estamentos más criticados de la legislación ambiental chilena: las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (Coremas), que serán eliminadas debido a que la politización de sus decisiones afectó, en muchos casos, la credibilidad del sistema.
Se trata del proyecto de ley que crea la nueva institucionalidad ambiental -enviado el jueves a la Cámara de Diputados-, el que propone terminar con las instancias que hasta ahora evalúan y califican ambientalmente los proyectos de empresas públicas y privadas en las distintas regiones del país.
Según la ministra Uriarte, eliminar estos consejos ha sido una de las principales demandas para la reforma ambiental en marcha. Lo han pedido diversos sectores, precisa, desde los ambientalistas hasta los empresarios, pasando por las comunidades y los parlamentarios.
"Ello, fundamentalmente por la circunstancia de que en un órgano de 20 miembros (Corema) concurrían sujetos con competencia pública, pero también con decisión política, lo que para muchos genera en la aprobación y rechazo de proyectos la consideración de aspectos diversos a los regulados, dando origen a confusión, imprecisión y, en muchos casos, afectando la credibilidad del sistema", admite.
Uriarte recalca que a la hora de calificar un proyecto debe primar el mérito técnico, por lo que la reforma en marcha apunta a perfeccionar el marco institucional, dando claridad y eficacia a las reglas del juego, para lo cual se estructuran incentivos que promueven conductas deseadas y establecen el ordenamiento de deberes y derechos, reduciendo así la incertidumbre para las actividades que se desarrollarán en cada región.
En lugar de las actuales Coremas, la iniciativa propuesta por el Ejecutivo crea comisiones de Seremis en cada una de las 15 regiones del país. La nueva instancia estará integrada por el seremi del Medio Ambiente, quien la presidirá, y otros nueve seremis.
"En consecuencia, no forman parte del órgano que decidirá proyectos ambientales los intendentes ni los gobernadores ni los consejeros regionales", acota Uriarte.
Aunque la idea de la ministra es descomprimir de factores políticos las decisiones que toman las Coremas, cabe hacer notar que los seremis también son funcionarios de confianza del Poder Ejecutivo. La idea, así, de la reforma es que opere el criterio técnico de los seremis, sin que éste sea contaminado por el factor político que puedan introducir sus jefes a nivel regional, que son los intendentes.
El rediseño de la institucionalidad ambiental se basa en la necesidad de distinguir tres ámbitos: la dictación de las políticas y normas ambientales, radicada en el Ministerio del Medio Ambiente; la gestión ambiental, que reside en el Servicio de Evaluación Ambiental, y la fiscalización, centrada en la Superintendencia del Medio Ambiente.
Consultado sobre el proyecto que lo excluye de la posibilidad de decidir qué proyectos se realizan o no en su región, el intendente Metropolitano, Álvaro Erazo, dijo que había recibido el texto sólo el jueves, por lo que declinó pronunciarse: "Voy a estudiar la propuesta y luego mandaré mi respuesta al Gobierno".
En cambio, su colega de la Región de los Lagos, Sergio Galilea, se mostró partidario de la modificación legal. "Creo que ello implicará que las Comisiones de Seremis puedan adoptar decisiones en forma más ágil", acotó desde Puerto Montt.
Para la directora de la ONG Chile Sustentable, Sara Larraín, los bullados casos de la planta de gas propano en Peñalolén y de la planta de Celulosa Arauco en Valdivia son dos ejemplos que revelan el deficiente cometido de las Coremas. "Hay un consenso transversal de que esos órganos simplemente no dan para más", sostiene."La propuesta es positiva y más transparente. Este paso va a dar garantías a todos los sectores. Las decisiones tienen que ser técnicas para terminar con eso de que no le gustó al intendente, al partido político de turno o el lobby que tuvieron los distintos sectores", concluye Sara Larraín.
CONDICIÓN
OCDE: Este rediseño ambiental le permitiría a Chile entrar al club de naciones industrializadas y a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
Quiénes integran las comisiones
Cada Corema está integrada por el intendente regional, quien la preside; los gobernadores provinciales de la región; los secretarios regionales de los ministerios que forman el consejo directivo de Conama (Economía, Obras Públicas, Transportes, Agricultura, Vivienda, Bienes Nacionales, Salud, Minería, Planificación, Educación, Defensa, Relaciones Exteriores y Secretaría General de la Presidencia); cuatro consejeros regionales elegidos por el respectivo consejo, y el director regional de la Conama, que actúa como secretario.Hay además un comité técnico de Corema, integrado por el director regional de Conama, que lo preside, y los directores regionales de los servicios públicos con competencia en materias ambientales.
Un ejemplo de cómo el factor político influye en el análisis técnico de una Corema ocurrió en 2006, cuando la correspondiente a la Región Metropolitana rechazó la instalación de una planta de transferencia de basura en Quilicura, propuesta por la empresa Gersa.
En la época, el representante de Gersa era el abogado DC Clemente Pérez -hoy presidente de Metro-, quien acusó una operación política para negar el permiso ambiental a la planta pese a que ésta contaba con evaluaciones favorables de los organismos técnicos. "En este caso hubo una concertación o alianza, o acuerdo político de todos los sectores, entre el PPD y la UDI, por el rechazo al proyecto", reclamó Pérez, aludiendo al entonces intendente Víctor Barrueto (PPD).
El abogado de Gersa opinaba con conocimiento de causa, ya que anteriormente ejerció como director ejecutivo de la Conama.
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19 junio 2008

Falta de acceso a la justicia: el problema del peritaje ambiental, por María de los Angeles Fernández*

*María de los Ángeles Fernández es alumna de la Clínica Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
Nota de la Editora:
Como parte de la evaluación del Módulo sobre "Conflicto Ambiental" del Curso Clínico sobre Derecho Ambiental y Resolución de Conflictos, los estudiantes deben elaborar una columna de opinión sobre un tema de actualidad ambiental. Como en semestres anteriores, publicamos en este blog una selección de las mejores contribuciones de los alumnos.

Como todos bien sabrán, los conflictos medio ambientales que se suscitan a diario tienen un componente técnico gigantesco que significa más de una dificultad para una real solución de los mismos, sobretodo a la hora de ser resueltos en sede jurisdiccional, donde la tecnificación de los sentenciadores no es precisamente la más apropiada.

En nuestro sistema, en que una acción bastante corriente en esta área es la acción civil indemnizatoria ordinaria, la complejidad y profundidad técnica de los conflictos repercute en todos los elementos que han de probarse para su procedencia, es decir, la existencia de un daño y la magnitud del mismo, la acción u omisión imputable a un sujeto determinado, la relación de causalidad entre ambos, e incluso la valorización económica del daño que permita una justa indemnización.

Si consideramos que los efectos que un determinado hecho pueda tener en el medio ambiente son múltiples y difusos, muchas veces impredecibles, llegamos a la evidente y desalentadora conclusión que tanto su estudio, previsión y reparación a cabalidad es dificultosa, y a menudo -incluso teóricamente-, imposible.

Esta realidad es tal vez la razón por la cual el artículo 62 de la Ley 19.300 permite explícitamente cualquier medio de prueba y establece que su apreciación será según las reglas de la sana crítica. A su vez, esto hace que los informes periciales adquieran un carácter determinante (asimismo las figuras en la práctica bastante similares a los peritos, como los “testigos expertos” o los informes proporcionados por funcionarios públicos competentes). Sólo a través de ellos es posible abordar los conflictos judiciales sobre el medio ambiente.

Sin embargo, claramente, el acceso a peritajes, testigos expertos o informes de organismos públicos, no siempre es posible para los afectados por un conflicto ambiental (menos aún si resulta que el Estado apoya a -o sencillamente es- la contraparte). Se suma entonces un nuevo problema, situado en los bolsillos de las personas, cuya solución debería ser más asequible que la anterior. Es conocido el caso de las 360 familias de poblaciones de Arica afectadas por la contaminación de plomo y arsénico provocada por el abandono de 19 mil toneladas de residuos tóxicos por Promel, en que el juez pidió la realización de pruebas médicas cuyo costo aproximado era de 284 millones, entrabando el juicio por varios años. Independiente de lo que haya o no sucedido después, el que se exija una diligencia como ésa resulta ser una burla para las víctimas. No obstante, dicha prueba era necesaria para poder resolver correctamente un conflicto jurídico como aquél ¿Cómo conciliar estos dos aspectos?

Es innegable en este sentido el valor del trabajo que realizan algunas ONGs y otras organizaciones que se las ingenian para conseguir fondos y financiar diligencias como la del caso anterior, permitiendo que algunos grupos de personas a veces accedan a la justicia. Sin embargo, un gran número de víctimas de casos menos emblemáticos no corren la misma suerte, sin poder acceder a justas indemnizaciones por no tener los medios para financiar los peritajes. Esto hace que la sede jurisdiccional para la resolución de conflictos ambientales no sea más que una solución de papel para un amplio sector de los chilenos. No se puede pretender que sea la filantropía la que dé realidad y sustento a la solución jurisdiccional de los conflictos medioambientales. Por ello, la urgencia de un debate que permita determinar cómo, en qué medida, a través de qué mecanismo, institución o fondo público, sea el Estado el que garantice la posibilidad de financiar algunos de estos peritajes cuando los afectados no posean los recursos para ello, de modo de garantizar el acceso a la justicia a las víctimas de daños ambientales que no puedan costearlo y que por cierto, suelen ser las más comunes.

14 junio 2008

Comentarios al proyecto de ley que establece la responsabilidad penal medio ambiental de la persona jurídica, por Natalia Alfieri

La ayudante y memorista del Centro de Derecho Ambiental, Natalia Alfieri escribe este comentario sobre la base del Informe que el equipo del CDA entregará al Congreso en los próximos días, acerca del mismo proyecto de ley.
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El proyecto de ley boletín Nº 4256-12[1] que "Sanciona los delitos contra el medio ambiente cometidos por personas jurídicas", plantea algunos temas que se vislumbran como problemáticos y que es necesario debatir.

Necesidad Político Criminal
Primero, en la parte introductoria del proyecto, sus autores señalan que los problemas normativos en esta materia no dicen relación con la discusión acerca del “si” de la protección penal del medio ambiente, sino más bien con la discusión acerca del “cómo” de su regulación, en un sistema de derecho penal heredero en cierta medida del espíritu de la ilustración liberal. Sin embargo, la protección del medio ambiente a través del derecho penal puede plantearse como problemática en algunos casos, sobretodo cuando estamos ante aquella parte del bien jurídico medio ambiente cuya protección sólo pareciera justificarse en el interés de generaciones futuras (como es el caso de la protección de la flora y la fauna que en un mediano plazo puede extinguirse), porque para algunos, pronunciarse a favor de dicha protección, sería contrario a los presupuestos de un derecho penal liberal, que siempre debe fundarse en la protección de esferas de libertad de generaciones presentes[2], de modo que pareciera ser necesario un debate al respecto.

En cuanto a la finalidad que está detrás de la configuración de un derecho penal medio ambiental, de la parte introductoria del proyecto se desprende, que lo que busca el legislador es crear medidas eficaces para prevenir y castigar sucesos de gran contaminación, tarea en la que el derecho administrativo sancionador se habría demostrado insuficiente. Precisamente, esta última convicción, unida a la constatación de que en nuestro estadio actual de desarrollo son las actividades empresariales las principales fuentes de contaminación, explicarían por qué el legislador propone la aplicación en sede penal de consecuencias que afecten a las personas jurídicas. Dicho convencimiento, en todo caso, ha sido compartido por diversos autores. Así, se ha señalado que “(…) lo que realmente preocupa desde un punto de vista preventivo y político-criminal es que a pesar de la imposición de penas a sus integrantes la empresa continúe su actividad delictiva sustituyendo a las personas condenadas por otras –especialmente en los supuestos de grandes y complejas organizaciones con un proceso de “despersonalización”- o que por sus características siga siendo utilizada como instrumento delictivo o siga siendo peligrosa[3]”.
Ahora, en el proyecto de ley, nuestro legislador no explica por qué la aplicación de estas consecuencias en sede penal, sería más eficaz que su aplicación en sede administrativa. Esto podría relacionarse con el hecho de que la imposición de dichas medidas por un órgano independiente y a través de un proceso rodeado de las máximas garantías, podría atribuirles una fuerza expresiva de la que carecerían las consecuencias aplicadas en sede administrativa, aunque tuvieran el mismo contenido fáctico. No se trata de un reproche ético social a la empresa, porque la persona jurídica carece de autoconciencia y libertad, sino que de un efecto simbólico que generaría la medida acordada por el tribunal penal, de carácter imparcial y a través de un riguroso procedimiento. Se trata de una razón que, junto con otras, como la idoneidad del Ministerio Público para investigar el complejo organigrama de estos entes, podrían explicar este proyecto, aunque es una cuestión que amerita una fundamentación más clara.

Discusión Dogmático Jurídica
La cuestión sobre la naturaleza de las medidas aplicables a las personas jurídicas, adquiere importancia desde la perspectiva de la necesidad de que exista una armonía entre éstas y los principios básicos de la dogmática jurídico penal, sin que este análisis se plantee con la cuestionable intención de abrir la alternativa de sacrificar objetivos que el legislador desea obtener por mantener aquella coherencia, sino que con la finalidad de buscar el modo de configurarlas que mejor compatibilice dichos intereses con tales principios.
La primera alternativa que surge, entonces, es la de concebir que las medidas aplicables a las personas jurídicas son penas, en sentido estricto. Sin embargo dicha concepción entra en conflicto, principalmente, con el principio de culpabilidad, directriz que incide en la configuración de la norma y en su aplicación por el adjudicador y que contiene la idea de la personalidad de la responsabilidad penal, cuyas consecuencias son la exclusión de la responsabilidad vicaria o de la responsabilidad penal por actos ajenos, y la exclusión de la responsabilidad de la persona jurídica. De la segunda idea se desprende que la responsabilidad penal debe recaer en un interlocutor comunicativo normativo y un agente de tales características es siempre una persona natural, mientras que de la primera se desprende, que es necesario oponerse a la imposición de una pena que lesione intereses de personas que no han actuado ni tienen deberes de evitar el comportamiento ajeno, como por ejemplo los accionistas respecto de las decisiones tomadas por el directorio de una empresa.
Otra vía que surge, entonces, es la de concebir que es posible imponer a la persona jurídica medidas de seguridad que busquen controlar la peligrosidad de la realidad objetivamente favorecedora para comisión de delitos en que se convierte la persona jurídica. Silva Sánchez señala: “A mi juicio, del mismo modo que las medidas de seguridad no requieren el presupuesto de la culpabilidad, tampoco precisan ninguno de los demás presupuestos subjetivos que son propios de la pena (ni acción final, ni dolo, ni imprudencia). Basta con que la situación de ausencia de imputación subjetiva (en cualquiera de sus niveles) existente en el momento de la realización del hecho lesivo de la norma de valoración jurídico-penal sea atribuible al factor que constituye precisamente la razón de la imposición de las medidas de seguridad. Tal factor viene dado, en el caso de las personas jurídicas, por la estructura organizada supraindividual. En efecto, es tal carácter de organización supraindividual, precisamente, el que, al tiempo que da lugar a su específica peligrosidad, excluye la posibilidad de concurrencia en ella de los elementos de acción final o imputación subjetiva[4]”. De modo que considera que el presupuesto de estas medidas es sólo la realización de un hecho objetivamente antijurídico, sin que sea necesario que concurra una acción en sentido psicológico, ni dolo, ni imprudencia, siendo sólo necesario que dicha ausencia se deba al factor que justifica la imposición de la medida, que en este caso vendría a ser la estructura organizada objetivamente favorecedora de delitos, que refleja la probabilidad de existencia de un hecho objetivamente antijurídico en el futuro, aunque no se trate de una acción típicamente antijurídica en lo objetivo y subjetivo.
Sin embargo, parte de la doctrina considera que la infracción de medidas de seguridad requiere como presupuesto: un hecho que revista los caracteres de una acción en sentido psicológico, los elementos de la imputación subjetiva y la peligrosidad criminal entendida como probabilidad de realización en el futuro de acciones finales dolosas o imprudentes. De manera que, la concepción que pareciera plantear menos problemas, es aquella que considera que las consecuencias aplicables a las personas jurídicas en el proceso penal deben ser concebidas como medidas preventivas no punitivas que tienen como finalidad enfrentar el peligro de que se continúe, dentro de la misma persona jurídica, con una actividad delictiva por parte de las personas físicas que se desempeñan en ella. Estas medidas tendrían su fundamento en la peligrosidad objetiva o instrumental de la persona jurídica o empresa, que por su específica forma de organización se podría convertir en un lugar idóneo y propicio para la realización de comportamientos que generen graves daños al medio ambiente.
Dicha concepción, para algunos, parece la mejor opción dogmática. “Es preferible seguir considerando que el sujeto que comete delitos es la persona física y que la persona jurídica sólo debe ser considerada por el Derecho Penal como instrumento u objeto peligroso. De esta manera se mantiene el principio societas delinquere non potest que tiene una honda raigambre en nuestra tradición jurídica, sin que haya razones político-criminales de peso para optar por otros parámetros interpretativos que tienen en cuenta la empresa como sujeto de acción e imputación y que presentan, a mi entender una menor consistencia dogmática y, por ello, resultan disfuncionales. Por otro lado, desde el punto de vista político criminal, de esta manera el Derecho Penal no tiene que quedarse cruzado de brazos frente a evidentes problemas preventivos que se están presentando en la práctica (…)[5]”.
El fundamento de estas medidas entonces, sería el juicio objetivo de idoneidad de la empresa para la comisión de delitos en su seno, cuyos elementos indiciarios podrían encontrarse en su estructura de organización o directiva, en sus datos contables o en su situación jurídica y en los mecanismos de control. En este sentido, se ha considerado que es necesaria la realización de un hecho antijurídico por parte de alguna persona física dentro de la empresa, señalándose que “(…) estas medidas preventivas tienen suficiente gravedad para requerir alguna forma de imputación a la persona jurídica o a la empresa del delito cometido por una o varias personas físicas en su seno. Así como las medidas de seguridad en sentido estricto sólo son admisibles en Derecho penal cuando son postdelictuales (…), también las medidas preventivas para personas jurídicas o empresas deben presuponer que la peligrosidad objetiva de estas se ha manifestado en algún hecho típicamente antijurídico que de algún modo pueda imputarse a dichas personas jurídicas o empresas[6]”, considerándose imprescindible que se haya realizado un hecho antijurídico por parte de una persona física dentro de ella, aunque queda abierta la cuestión sobre si se requiere una condena, o simplemente un hecho típico y antijurídico o, incluso, sólo la certeza de la comisión de un ilícito en su seno, aunque no sea posible identificar con claridad a la persona que lo realizó.
También, por su parte, se requiere comprobar la peligrosidad de la empresa, a través de un juicio que permita determinar si, en la comisión del ilícito, influyó el defecto de organización; “se trata de determinar que el riesgo generado por el modo de estar organizada la empresa se ha realizado en el resultado de favorecimiento de la actuación de la persona física y, en última instancia, en el resultado delictivo producido por ésta[7]”. Todo ello, debe ir acompañado de un juicio que permita determinar si el defecto de organización se mantiene y si es previsible que favorezca una nueva comisión de delitos.

Observaciones al proyecto de Ley
Si concebir estas consecuencias aplicables a la persona jurídica como medidas preventivas no punitivas es lo que mejor se aviene con los presupuestos dogmático jurídicos del derecho penal, y si a través de dicha concepción se cumple el objetivo de disminuir la peligrosidad de la empresa que busca el legislador, parecieran volverse innecesarias las disposiciones del proyecto de ley, tendientes a establecer la imposición de penas a la persona jurídica, como el propuesto inciso cuarto del artículo 1.
Respecto al tipo de medidas que podrían imponerse a la persona jurídica, se ha entendido que una de las más efectivas es la intervención, que se trata de una medida de control interno que permite corregir directamente el defecto organizativo que da pie a que se configure una realidad propensa para la comisión de ilícitos por parte de personas naturales. Sin embargo, el proyecto de ley sólo establece medidas de multa, suspensión temporal de las operaciones y la cancelación de la personalidad jurídica, de modo que pareciera necesario agregar otro tipo de medidas, teniendo en consideración la finalidad que desea obtener el legislador.
Cabe señalar, finalmente, que el proyecto de ley plantea otras interrogantes que no quedan resueltas adecuadamente, como la necesidad o no de la comisión de un ilícito por parte de una persona natural para imponer medidas a la empresa; qué sucede si el ente que genera el daño no tiene personalidad jurídica o si se produce una fusión o una transformación; o qué sucede si la empresa es pública. Hay artículos que pueden ser objetados por afectar a personas inocentes (493 D) o por establecer dobles sanciones (493 E). Para terminar, este proyecto no aborda cuestiones que estima imprescindibles, como las necesidades logísticas que requiere un programa criminal ambiental exitoso, particularmente en el ámbito de la investigación y el análisis de evidencia, donde el personal y los laboratorios especializados se han mostrado imprescindibles.

[1] Vid Boletín Nº 4256-12, que contiene el proyecto de ley que sanciona los delitos contra el medio ambiente cometidos por personas jurídicas.
Encontrado en: http://sil.congreso.cl/pags/index.html
[2] Vid, ALCÁCER Guirao, Rafael. La Protección del Futuro y los Daños Cumulativos, en: Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. RECPC 04-08 (2002).
[3] FEIJOO Sánchez, Bernardo José. Sanciones para Empresas por Delitos contra el Medio ambiente. Presupuestos dogmáticos y criterios de imputación para la intervención del derecho penal contra las empresas. Civitas Ediciones, S.L. Primera Edición. Madrid. 2002. página 204.
[4] SILVA Sánchez. La responsabilidad penal de las personas jurídicas, y las consecuencias del artículo 129 del Código Penal Español, página 189, en: JAKOBS, SILVA Sánchez, SEELMANN, SILVINA Bacigalupo, FEIJOÓ Sánchez, GÓMEZ Jara, MAZUELOS Coello, GARCÍA Cavero, PERCY. La Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas, órganos y representantes. ARA Editores. Lima. 2002.
[5] Op. cit. FEIJOO Sánchez. Sanciones para Empresas por Delitos contra el Medio ambiente (…). Página 143.
[6] MIR Puig, Santiago. Una Tercera Vía en Materia de responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas, en: Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. RECPC 06-01 (2004). Página 01:12.
[7] Op. cit. SILVA Sánchez. La responsabilidad penal de las personas jurídicas (…). Página 198.
Bibliografía:

· ALCÁCER Guirao, Rafael. La Protección del Futuro y los Daños Cumulativos, en: Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. RECPC 04-08 (2002).
· FEIJOO Sánchez, Bernardo José. Sanciones para Empresas por Delitos contra el Medio ambiente. Presupuestos dogmáticos y criterios de imputación para la intervención del derecho penal contra las empresas. Civitas Ediciones, S.L. Primera Edición. Madrid. 2002.
· MIR Puig, Santiago. Una Tercera Vía en Materia de responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas, en: Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. RECPC 06-01 (2004).
· SILVA Sánchez, Jesús María. La responsabilidad penal de las personas jurídicas, y las consecuencias del artículo 129 del Código Penal Español, en: JAKOBS, SILVA Sánchez, SEELMANN, SILVINA Bacigalupo, FEIJOÓ Sánchez, GÓMEZ Jara, MAZUELOS Coello, GARCÍA Cavero, PERCY. La Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas, órganos y representantes. ARA Editores. Lima. 2002.

09 junio 2008

Uso de la leña y contaminación, por Sergio Montenegro

A propósito del Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana, PPDA, Clemente Pérez publicó en el Mercurio del 6 de junio, una carta titulada "Contaminación". Clemente, quien integra el cuerpo docente de nuestro Magister de Derecho Ambiental, se refiere a la necesidad de renovar de una vez el PPDA y volver a centrar la atención en las medidas de fondo, las que rigen todo el año, "en vez de caer en la tentación de discutir medidas paliativas para los días de preemergencia". Pérez recuerda que la segunda auditoría internacional del PPDA, solicitada por la CONAMA a un grupo de expertos, propuso en marzo de 2006 un conjunto de medidas, entre las cuales se encontraba la prohibición absoluta del consumo de leña en la región, dado que, según el inventario de emisiones, más de 1.000 toneladas al año de material particulado (PM10) provienen de estas fuentes.
Luego, el 8 de junio, en el mismo medio, el abogado y profesor de Derecho Ambiental de nuestra Facultad, Javier Vergara, contestó a su amigo Clemente, en el mismo medio, con una carta titulada ¿Prohibir el uso de la leña? En ella, Javier sitúa la prohibición de la leña entre el conjunto de medidas que no se han implementado, señalando que, en su opinión, la prohibición del uso de leña es inconstitucional. Junto con cuestionar el aporte de la leña a la contaminación de Santiago, Vergara pone en duda la efectividad de una prohibición cuanto "todos los otros sectores relevantes están prácticamente fuera de control" y señala que es una medida incorrecta en un país que desde la Quinta Región al sur utiliza la leña como un elemento central de calefacción. Javier defiende al sector de los fabricantes de equipos de calefacción a leña que "ha demostrado su disponibilidad e insistencia en la necesidad de dictar una norma que regule adecuadamente las emisiones y la calidad de la leña" y "su disposición a contribuir en programas de recambio de equipos", llamando a la coherencia de las medidas y a la defensa de las personas modestas en "su derecho a usar ese combustible"
El punto final en el Mercurio lo puso, al menos por ahora, el también profesor de Derecho Ambiental, Director de nuestro Magister de Derecho Ambiental y del Centro de Derecho Ambiental, Prof. Sergio Montenegro, con su carta "Uso de leña y contaminación", con una carta publicada hoy, que reproducimos a continuación:
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Señor Director:
Sobre este tema, concuerdo con el abogado Clemente Pérez (6 de junio) y discrepo con la opinión del abogado Javier Vergara (8 de junio) cuando sostiene que "...la prohibición del uso de leña es inconstitucional...". Espero que esta aseveración sea un lapsus, ya que medidas como ésta -que implican restringir o limitar derechos, garantías u otras prácticas de las personas, tales como la restricción vehicular, paralización de ciertas fuentes fijas en episodios de preemergencia o emergencia ambiental, vías de circulación exclusivas para buses, vías de tránsito reversibles y, la más reciente, restricción a vehículos con convertidor catalítico, que las autoridades han venido aplicando desde 1983 a la fecha- fueron tenazmente criticadas por personas y sectores afectados, los que llegaron incluso a presentar recursos de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago, la que invariablemente rechazó alrededor de 30 de estos recursos, algunos de ellos incluso confirmados por la Corte Suprema. Nuestros tribunales consideraron que tales medidas son plenamente constitucionales, legales, no discriminatorias (principio de "la igualdad entre iguales") y que la autoridad ha procedido dentro de sus atribuciones atendiendo al bien común, la seguridad y salud ciudadanas, dentro del marco de la garantía máxima constitucional de "vivir en un medio ambiente libre de contaminación".

El espaldarazo definitivo al accionar de la autoridad provino del Tribunal Constitucional, que, por fallo de 26 de junio de 2001, rechazó un requerimiento de un conjunto de senadores por inconstitucionalidad del D. S. N° 20, M. Segpres, de 12 abril de 2001, que aplicó restricción a vehículos con catalizador en situaciones de emergencia ambiental, sosteniendo, entre otros considerandos, que tal medida u otras que la autoridad determine "miran a la preservación de la salud y, a la postre, a la conservación de la vida humana" (Considerando 43°) y "destinada a proteger el derecho más preciado de los asegurados por nuestro Código Político, cual es la vida humana y la integridad física y psíquica de las personas" (Considerando 46°).
Sobre la aseveración muy errada del abogado Vergara de que la prohibición del uso de leña "producirá un daño a las personas más modestas", concuerdo con el señor Pérez en que los sectores más acomodados son los mayoritariamente usuarios de leña y que la población de más escasos recursos no dispone de chimeneas, y en mi opinión utiliza estufas a parafina, ya que no sólo les provee calefacción, sino que les posibilita al mismo tiempo la preparación de sus alimentos.
Sergio Montenegro Arriagada
Director del Centro de Derecho Ambiental
Facultad de Derecho, U.de Chile

05 junio 2008

En el día del Medio Ambiente Presidenta firma el Proyecto que crea el Ministerio de Medio Ambiente y la Superintendencia Ambiental


Hoy, Día Mundial del Medio Ambiente, a las 11:30 AM, la Presidenta Michelle Bachelet firmó el esperado Proyecto de Ley que Crea el Ministerio de Medio Ambiente y la Superintendencia Ambiental, en el Salón Montt Varas del Palacio de la Moneda.

En el Centro de Derecho Ambiental saludamos este hito y nos alegramos de este gran paso. Esperamos seguir apoyando este proceso y participar activamente de la discusión parlamentaria que se inicia a partir de hoy, como ha sido nuestro compromiso desde que creamos, en marzo de 2006, el "Programa de Institucionalidad y Gestión Ambiental para Chile del Bicentenario" que reúne nuestras iniciativas de investigación, asesorías y extensión en esta área. Ello, en coincidencia con el mandato y la vocación pública de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

En las Cuartas Jornadas de Derecho Ambiental, entre el 25 y 27 de junio de 2008, tendremos el estreno de este proyecto de ley en el ámbito académico, con una conferencia magistral de la Ministra de Medio Ambiente y profesora del Magister de Derecho Ambiental de nuestra Facultad, Ana Lya Uriarte, en el acto inaugural. Luego, habrá también una mesa especial dedicada a la Reforma Institucional en que el asesor de la Ministra e investigador adjunto del CDA, Luis Cordero, presentará los fundamentos y detalles del proyecto de ley seguido de otros expositores y comentaristas.
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Reproducimos a continuación el Comunicado de la Presidencia de la República:

En el marco del Día Mundial del Medio Ambiente, la Presidenta de la República, Michelle Bachelet, firmó en La Moneda el proyecto de ley que crea el Ministerio de Medio Ambiente y la Superintendencia de Fiscalización Ambiental, que será enviado al Congreso para su tramitación.

La Mandataria señaló que este proyecto “nos permite cumplir con un antiguo anhelo y con un compromiso, que hemos tenido como Gobierno”, añadiendo que la nueva institucionalidad se hará cargo de “los nuevos desafíos de país que tenemos, de garantizar el desarrollo sustentable”.

Indicó asimismo que con la iniciativa “estamos pensando, sin duda, en el Chile de hoy, pero por sobre todo en el Chile de mañana”.

El nuevo Ministerio colaborará con la Presidenta de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes y programas en materia ambiental, así como en la protección y conservación de la diversidad biológica y de los recursos naturales renovables, promoviendo la integridad de la política ambiental y su regulación normativa.

Las competencias del nuevo Misterio se dividen en tres ámbitos:

a) Políticas y regulaciones ambientales generales, que incluye aquellas vinculadas a cuentas ambientales, biodiversidad y áreas protegidas.

b) Políticas y regulaciones concertadas para la sustentabilidad, que incluye la relación con los sectores a cargo del fomento productivo, así como la promoción de convenios de colaboración con gobiernos regionales y municipalidades.

c) Políticas y regulaciones en materia de riesgo y medio ambiente. El Ministerio se compondrá de una Subsecretaría, y tendrá divisiones en áreas que han sido evaluadas como centrales para la gestión ambiental:

- Regulación Ambiental.

- Información y Economía Ambiental.

- Educación, Participación y Gestión Local.

- Recursos Naturales y Biodiversidad.

- Cambio Climático y Cumplimiento de Tratados Internacionales.

El proyecto precisa que la actual Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) se transformará en un servicio público descentralizado y desconcentrado a nivel regional, abocado exclusivamente al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Asimismo, estará sujeto a un sistema de selección de Alta Dirección Pública a cargo de su administración, orientado a simplificar los trámites ambientales y proporcionar información adecuada para los proponentes y la comunidad.

Superintendencia

Además, se crea la Superintendencia de Fiscalización Ambiental como órgano autónomo, cuyo nombramiento será realizado por el Presidente de la República mediante el sistema de Alta Dirección Pública. Tendrá competencias en la fiscalización de los instrumentos de gestión ambiental, tales como Resoluciones de Calificación Ambiental; Medidas de Planes de Prevención y Descontaminación; Normas de Calidad y de Emisión y Planes de Manejo de la Ley N° 19.300.

La fiscalización directa será realizada por la Superintendencia, por los órganos sectoriales, cuando correspondan, y por terceros acreditados mediante sistema de normalización. Se regula también un sistema de evaluación y certificación de conformidad privada, sometido a la disciplina y regulación de la Superintendencia y que sólo podrá ser realizado por sujetos certificados.

Se establece una regla de denuncia ciudadana por incumplimiento, que habilita a la Superintendencia a investigar y se obliga a responder los resultados de toda investigación. Al denunciante se le da la calidad de interesado para todo el procedimiento administrativo respectivo.

La Superintendencia operará con los siguientes elementos de acción y procedimientos:

- Incentivos al cumplimiento

- Registro público de sanciones

- Procedimiento sancionador

- Plan de recuperación.

Por otra parte, el proyecto propone la Unidad de Medio Ambiente de las Municipalidades, donde se establece que la unidad de aseo y ornato a nivel municipal pasará a desempeñar competencias ambientales a nivel local, como proponer y ejecutar medidas tendientes a materializar acciones y programas; aplicar las normas ambientales a ejecutarse en la comuna; y elaborar el anteproyecto de ordenanza ambiental.

En cuanto al acceso a la información ambiental, el proyecto declara pública toda la información de carácter ambiental que está en poder de la administración, es decir: el estado de los componentes ambientales, así como de los factores que inciden en él y las medidas adoptadas; el establecimiento y administración de un sistema de información ambiental que considere un conjunto de información de acceso comprensible para los ciudadanos; y la obligación de emitir periódicamente un informe del estado del Medio Ambiente y la calidad del mismo a nivel nacional, regional y local.

La tutela de este derecho estará sujeta a las normas de protección establecidas en la Ley de Acceso a la Información Pública. Asimismo, el proyecto promueve un sistema de participación ciudadana acotado, razonable, transparente y público, que contribuya a mejorar la calidad de las decisiones y a un sistema de rendición de cuentas.

03 junio 2008

Inundaciones en Santiago, consecuencias de la planificación urbana. Por Paulina Gálvez*

Paulina Gálvez es egresada de Derecho de la Universidad de Chile, ayudante y memorista del CDA.

La Ley General de Urbanismo y Construcciones establece que la Planificación Urbana es el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico1. Uno de los instrumentos de planificación territorial es el Plan Regulador Metropolitano.

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo ha anunciado y está avanzando en la modificación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, iniciativa fundamentada en las proyecciones de crecimiento de la población urbana en 2 millones de personas hacia el 20302 y en la constatación de que el actual PRMS de 1994 no ha logrado un crecimiento urbano de calidad.

En 1994, como política de planificación urbana, se pretendía aumentar la densidad de la población, estimándola en 150 habitantes por hectárea; la idea era frenar la extensión horizontal de Santiago, estableciendo un límite a la urbanización. El problema es que la ciudad siguió creciendo, y lo ha hecho con infraestructura deficiente. Junto a la visible extensión de Santiago, al aumento de la población, los problemas de conectividad, la carencia de parques y áreas verdes, la congestión y la notable segregación de la ciudad, las últimas inundaciones vienen a ser otro punto que atender.

Y es que no basta con planificar la forma en que la ciudad se hará cargo del aumento de la población en cuanto a soluciones habitacionales, de servicios, trabajo y educación, sino que es fundamental la visión integral de lo que significa una ciudad de las magnitudes de Santiago.

El instrumento de planificación anterior al PRMS de 1994, el Plan Regulador Intercomunal de Santiago de 1960, se proyectaba en sus políticas hasta el año 2000. El PRIS contemplaba un cinturón verde consistente en una banda inedificable de 5 kilómetros de ancho entre la ciudad y la Cordillera de Los Andes. Esta disposición era consecuente con un análisis integral del crecimiento de la población, la consecuente extensión de la ciudad y sus interacciones con el medio geográfico en que ésta se asienta. Perseguía contener la expansión urbana y además, naturalmente permitía la indispensable infiltración y tránsito de las aguas superficiales, manteniendo además un corredor biológico y de recreación. El problema es que en 1979 se derogaron varias de sus disposiciones, contribuyendo a una desregulación y desplanificación que aún nos pesa.

Una vez eliminado este cinturón verde, vino la pavimentación y edificación de miles de hectáreas, ocupando suelo que antes servía (y seguiría sirviendo) como la forma natural de absorción de las aguas.

Frente a esto, es evidente cómo una errada planificación urbana repercute a lo largo de los años y en toda la extensión de la ciudad. Santiago tiene un déficit de áreas verdes por habitante, contando aproximadamente con 3 metros cuadrados por persona, distribuidos muy desigualmente, siendo que la OMS ha señalado que lo ideal para una ciudad es contar con entre 10 y 15 metros cuadrados por habitante, distribuidos equitativamente en relación a la densidad de población. Por otra parte, como fue posible observar hace un par de semanas, producto de las precipitaciones, puede acumular una masa de agua que parece inmanejable, que se mueve de manera absolutamente indiferente a las regulaciones territoriales existentes, y que se ha reflejado en las últimas inundaciones en diversas comunas de la Región Metropolitana.

El problema parece ser que en los análisis que se han realizado, no existe (o al menos es claramente insuficiente) la consideración de las características geográficas, de los recursos naturales existentes en la zona, y de que la proyección, construcción y desarrollo de una ciudad nunca debe desconocer la naturaleza. En cuanto a las inundaciones, no se trata sólo de trasladar aguas desde un punto de origen a un punto de destino, sino que es necesario avanzar hasta un análisis integral del problema, considerando una articulación coherente de las características del medio geográfico que se urbaniza, las necesidades, valores y recursos de la población, y la naturaleza de la urbanización y sus formas3.

El problema es que la reformulación del PRMS contempla nuevamente el aumento de los límites de la zona urbana de Santiago en 10.898 hectáreas, disminuyendo los terrenos rurales para dar paso a proyectos habitacionales. No hay duda de que el aumento de la población urbana requiere de la formulación de planes y la adopción de medidas que se enmarcan en la planificación urbana, así lo ha entendido y expresado el Seremi de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana al reconocer que la ciudad crecerá exista o no planificación, y que el crecimiento sin planificación genera costos sociales de magnitud4; pero estos planes y medidas no pueden desentenderse de las problemáticas existentes como consecuencia de otra planificación anterior y deficiente.

La cuestión de las inundaciones no se soluciona sólo con la implementación de colectores de aguas lluvias, y menos con sacos de arena de contención, el problema es más complejo: la disminución de suelo rural para convertirlo en urbano o urbanizable, la preocupante desaparición de áreas verdes en los sectores urbanos que servían como terrenos de infiltración, y la, a mi juicio equivocada idea de crecimiento urbano horizontal no hacen sino profundizar y agravar estas problemáticas ciudadanas.

NOTAS:

1 Artículo 27 LGUC.

2 En la década de los 90, se esperaba una población de 8,7 millones de personas para Santiago hacia el 2020; hoy, las proyecciones hablan de 8 millones para el 2030.

3 Entrevista realizada a María Isabel Pavez, arquitecta y académica de la Universidad de Chile, publicada el 23 de mayo de 2008 en la página web de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universiad de Chile

4 Presentación de Seremi Metropolitano, disponible en la página web del Ministerio de Vivienda y Urbanismo