Lo que dijo la Presidenta sobre Medio Ambiente el 21 de mayo

Foto original: www.presidencia.cl

En su Tercera Cuenta Pública sobre el estado político y administrativo de la Nación ante el Congreso Pleno -el tradicional mensaje presidencial del 21 de mayo- la Presidenta Bachelet se refirió al tema ambiental y al desarrollo sustentable desde las siguiente perspectivas, que sintetizamos "en orden de aparición":

- Las apuestas de desarrollo del país en torno a sus ventajas comparativas en recursos naturales. La Presidenta hizo mención a la acuicultura como una industria que debe seguir estándares ambientales y mejorar sus condiciones sanitarias, a la que se apoyará mediante estímulos a la investigación y diversificación.

- Se refirió al crecimiento, la innovacion, la energía y la infraestructura como ejes de la prosperidad, señalando la necesidad de una "prosperidad sustentable". En ese contexto destacó los avances en gestión, la estrategia nacional de cuentas. Lo más esperado: anunció la firma, el 5 de junio, día nacional del Medio Ambiente, de los proyectos de ley que crean el Ministerio de Medio Ambiente y la Superintendencia de Fiscalización Ambiental.

- Destacó la decisión política de rechazo en la captura y muerte de ballenas en la reunión de la Convención Ballenera y anunció un proyecto de ley de creación de zona libre de caza de ballenas y la declaración de monumento natural.

-En política exterior, la necesidad de participar activamente en la generación de los acuerdos internacionales de este siglo, como la "gran causa ética de este siglo": el cambio climático.

- El encargo a la Ministra de Medio Ambiente y Subsecretaria de Desarrollo Regional, del Plan Comuna Limpia, para abordar el problema de la basura.

-Finalmente, anunció la implementación de un plan de compras amigables del sector público y de una serie de prácticas como el reciclaje de residuos electrónicos y uso de productos biodegradable.

EXTRACTOS

Extractamos a continuación las menciones que considero más relevantes (excluyendo el detalle del tema energético, que será motivo de otra columna entrada)

“El panorama para los recursos naturales, entre ellos el cobre y los combustibles, es incierto, con el petróleo en su nivel más alto en tres décadas. Y todas las naciones del planeta, ricas y pobres, enfrentamos un alza sin precedentes en el precio de los alimentos.”

“Ahora, para desarrollar productos nuevos también hay que hacer apuestas nuevas.
Haremos apuestas informadas y selectivas, como lo han hecho Finlandia o Australia o los países asiáticos. Chile tiene ventajas en sus recursos naturales. En estos clusters, de norte a sur del país, combinaremos las tremendas riquezas naturales de Chile con la destreza y creatividad de nuestra gente. Me refiero a la minería, a los servicios globales, la industria alimentaria, la acuicultura y el turismo de intereses especiales.
¡Estos son los polos de desarrollo que vamos a impulsar!
Permítanme un ejemplo proveniente de la acuicultura. Queremos contar con una industria del salmón que, cumpliendo con todos los rigurosos estándares medioambientales, pueda enfrentar los desafíos del futuro. Apoyaremos los esfuerzos de investigación farmacéutica y de selección genética que nos permita mejorar las condiciones sanitarias de la industria del salmón.
Pero iremos más allá. Aplicaremos un programa nacional de diversificación acuícola que nos permita, en un plazo de diez años, generar exportaciones adicionales al salmón por 500 millones de dólares. Desarrollaremos el cultivo de nuevas especies: por ejemplo el mero, la merluza, la palometa y la corvina. También repoblaremos especies nativas, como erizos, locos, el lenguado y algunas algas.”

“Entonces: crecimiento, innovación, energía, infraestructura. Todo ello nos hará más prósperos. Pero queremos que sea una prosperidad sustentable.

Hemos avanzado en materia medioambiental. Establecimos mejores y más expeditos procedimientos

. Introdujimos, por primera vez, una mirada de territorio en las decisiones y lanzamos la Estrategia Nacional de Cuencas.

El año pasado celebramos aquí la presencia de la primera Ministra de Medio Ambiente, como símbolo de la importancia política que debe tener este tema. Hoy quiero anunciar que el próximo 5 de junio, Día Mundial del Medioambiente, presentaremos al Congreso Nacional el proyecto de ley que crea el Ministerio del Medio Ambiente y la Superintendencia Ambiental. Será una institucionalidad dinámica y moderna, que consolidará la visión que hasta ahora hemos impulsado: El desarrollo es y debe ser sustentable.
Esa visión nos lleva también a anunciar lo siguiente: Chile rechazará la captura y muerte de ballenas con fines científicos en la próxima Reunión de la Convención Ballenera Internacional. Además, enviaremos un proyecto de ley al Parlamento que declare a Chile "territorio libre" de caza de cetáceos y los declararemos, formalmente, "monumento natural".

“Nuestra política exterior pasa ahora a una nueva etapa. Si ya nos hemos insertado en el mundo exitosamente, ahora nuestra política exterior debe hacerse cargo de nuevos desafíos.
Tenemos que insertarnos activamente en el mundo globalizado y transformar este nuevo mundo en fuente de oportunidades, y no causa de inequidades. Para ello, debemos involucrarnos activamente en la generación de los acuerdos internacionales que permitan moldear el siglo 21.
El mundo presenta hoy un escenario más difícil y turbulento que ayer. Me refiero a problemas de suma urgencia, que nos afectan a todos y cuya solución sólo es posible a través de la construcción de acuerdos internacionales que nos beneficien, también, a todos.
Hablo del complejo panorama en la economía internacional –que ya nombré– y cómo las instituciones financieras multilaterales que el mundo se dio hace décadas, hoy requieren una nueva mirada.
Hablo del cambio climático, que se erige como la gran causa ética de la Humanidad en este siglo, como lo fuera la paz en el siglo 20, pero que, como decía anteriormente, nos señala la necesidad de transitar hacia una economía de bajas emisiones.
Hablo de la crisis de los alimentos, que está afectando países en Asia, África y América Latina, por lo que estamos apoyando a las Naciones Unidas para impedir catástrofes humanitarias. (…).
Hablo de la necesidad de asegurar la paz y la estabilidad internacional. Por eso es tan importante la presencia de nuestras fuerzas en operaciones de paz (…).
Y hablo de la necesidad de contar con instituciones internacionales más efectivas y más democráticas, sin las cuales el mundo no va a ser capaz de enfrentar exitosamente estos desafíos. Por eso Chile participa activamente en el proceso de reforma de Naciones Unidas.
Tenemos un desafío importante en nuestra región. Mientras más amplia y sólida es la integración en América Latina, mejor se hará escuchar nuestra voz en el mundo. Somos una gran comunidad que debe concertarse políticamente. Tenemos desafíos comunes; tenemos que ser capaces de dar respuestas integradas.”

“Pero las obras también se ensucian. La basura en la calle, los botaderos y los vertederos ilegales afectan directamente la calidad de vida en las ciudades, y especialmente la de los más pobres. He pedido a la Ministra de Medio Ambiente y a la Subsecretaria de Desarrollo Regional que se encarguen de la implementación del Plan Comuna Limpia.
Porque creemos que el Estado, aquí, también tiene una responsabilidad social que cumplir.
Implementaremos una Política de Compras Públicas Ambientalmente Amigable, a través de la cual incentivaremos la disposición adecuada de los computadores y baterías utilizadas por el sector público. Ampliaremos el reciclaje de papel en las oficinas públicas e incentivaremos el uso de productos biodegradables. Y por cierto, esperamos que este ejemplo motive a las empresas a trabajar con nosotros planes para sus propios procesos.
Pero también no quisiera yo olvidar aquí la sacrificada labor que realizan los recolectores de basura, quienes recorren y limpian nuestras ciudades.
Es por ello que el próximo mes enviaremos un proyecto de ley al Congreso con el objeto de asegurar que las empresas de extracción de basura cumplan con sus obligaciones laborales y previsionales, y que aquellas que entreguen mejores condiciones a sus trabajadores sean mejor evaluadas en los procesos de licitación.
En definitiva, al año 2010, nuestro propósito de entregar una mejor calidad de vida tendrá una clara materialidad en las obras urbanas, en las casas y en los entornos donde viven nuestros ciudadanos”.

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Lea el discurso completo en la web de la Presidencia.

Conferencia de prensa, en Página web de CONAMA: Ministra Uriarte destacó anuncios hechos por la Presidenta Bachelet en materia ambiental

Fiscalización Sectorial y Sanciones en el SEIA: El caso de la SISS. Por Alberto Barros

Por Alberto Barros, ayudante del Centro de Derecho Ambiental, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

Uno de los mayores problemas experimentados por la institucionalidad medioambiental chilena se refiere a la fiscalización de las resoluciones de calificación ambiental y, particularmente, la imposición de sanciones a los incumplimientos detectados.

Al respecto, el presente trabajo busca describir, en forma muy sucinta, cómo opera la fiscalización en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y, a partir de esa base, asentar algunos puntos de discusión.

Por motivos de espacio, analizaremos la fiscalización e imposición de sanciones respecto de una de las competencias de un organismo sectorial: La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) en lo relativo al control de los residuos líquidos industriales (RILES).

Modelo de Fiscalización de la Ley 19.300.

La fiscalización, fue tratada por la ley 19.300 en un título independiente. Nos referimos al título IV, integrado por los artículos 64 y 65. La ley 19.300 estableció dos reglas procesales que definen al sistema de fiscalización, en materia ambiental: a) Corresponde a los organismos sectoriales, con competencia ambiental, fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental y; b) Corresponde a la CONAMA (o a la COREMA, en su caso) aplicar las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento, a petición del servicio respectivo que haya detectado la falta (Vid. Artículo 64º Ley 19.300).

En ese sentido y, desde que exista una resolución de calificación ambiental favorable, sólo la CONAMA (o COREMA) podrá imponer sanciones en lo que se refiere al incumplimiento de las RCA. Puede afirmarse, entonces, que en esta materia se buscó replicar el sistema de “ventanilla única”, ahora, en materia de sanciones administrativas.

Desde ya, puede anticiparse los problemas de coordinación administrativa implicados por la solución antedicha. Sin perjuicio que los organismos sectoriales con competencia ambiental conservan sus facultades para fiscalizar el cumplimiento “de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental” (lo que implica abrir sumarios), no estarán facultadas para sancionar los incumplimientos que detecten. En esos casos y, tal como lo dispone la ley, deberá notificarse a CONAMA acerca del incumplimiento, para que sea esta última institución la que aplique la sanción respectiva, de estimarlo procedente.

Situación de la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

Tal como lo dispone el artículo 2º de su ley orgánica (18.092), “[…] corresponderá a la Superintendencia de Servicios Sanitarios la fiscalización […], del cumplimiento de las normas relativas a servicios sanitarios y el control de los residuos líquidos industriales […]”

En consecuencia es la SISS, el servicio público llamado a fiscalizar y sancionar los incumplimientos a la normativa establecida en materia de RILES en nuestro país. Al efecto, la referida normativa está constituida por las normas de emisión contenidas en el Decreto Supremo Nº609 (1998) sobre regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos industriales a sistemas de alcantarillados; el Decreto Supremo Nº90 (2001), sobre regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales y; el Decreto Supremo Nº46 (2002) sobre residuos líquidos a aguas subterráneas

Sin perjuicio de lo anterior, la competencia de la SISS se restringe en forma importante si alguna de las normas de emisión referidas sirvió de base para la aprobación del Estudio o aceptación de la Declaración. Esto, en razón a que la ley 19.300 reserva para estos casos, las facultades sancionadoras a CONAMA. Así, de detectarse un incumplimiento, lo pertinente es que la SISS oficie a CONAMA solicitando el inicio del correspondiente procedimiento de sanción.

Sin embargo, esto último no es lo que en general ha sucedido en la práctica, en que se tramitan íntegramente los procedimientos, en forma sectorial (con imposición de sanción incluida).

Dictámenes de la Contraloría General de la República.

Lo señalado, ha sido objeto de más de un dictamen de la Contraloría General de la República (CGR). Con ocasión del dictamen Nº981 de 2003, el órgano contralor señaló que,

“[…] Como puede apreciarse, el aludido artículo 64º ha precisado el alcance de la facultad fiscalizadora de los organismos sectoriales con competencia ambiental, en orden a que el ejercicio de la facultad se limitará a controlar y vigilar […] y, en el evento de constatar un incumplimiento, a solicitar a la Comisión Regional o Nacional, según el caso, la aplicación de la sanción que estimen procedente.

No se comprende, por tanto, en la referida facultad fiscalizadora, la potestad de sancionar, la que ha quedado radicada en la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso, que lo calificó ambientalmente […]”.

Esta Jurisprudencia administrativa, fue reiterada por los dictámenes 12.889 y 28.537, ambos del 2007. Al efecto, trascribimos algunos párrafos del primero de los dictámenes señalados:

“[…] el carácter especial del antedicho artículo 64º de la Ley 19.300, con relación al artículo 11 de la Ley 18.092 (N del A: Este último artículo se refiere a las sanciones que puede aplicar la autoridad sanitaria), deriva de la circunstancia que la radicación de la facultad sancionadora en la CONAMA o COREMA […] guarda armonía con los estudios de impacto ambiental, en cuanto a considerar, en detalle, la totalidad de los aspectos ambientales del proyecto a ejecutarse, de manera que el incumplimiento de la normativa y condiciones bajo las cuales se aprobó, queda siempre radicada en la órbita de competencia de la Comisión del Medio Ambiente Respectiva[…] En consecuencia, la Superintendencia de Servicios Sanitarios es de aquellos organismos del Estado que participan en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental a que se refiere el citado artículo 64º, de la Ley 19.300, debiendo abstenerse de ejercer su potestad sancionadora respecto de las normas y condiciones bajo las cuales se aprueba un estudio o se acepta una declaración de impacto ambiental, según el caso […]

En definitiva podemos afirmar que, en esta materia, existe asentado un criterio jurisprudencial que, entendemos, llegó para quedarse entre nosotros.

Algunos comentarios de cierre.

En vísperas de una reforma legal importante, es hora de cuestionar la forma en que funcionan las cosas en la actualidad a fin de perfeccionarlas.

En ese sentido y, sin ánimo de ser exhaustivo, el modelo de fiscalización actual me merece los siguientes comentarios.

a) ¿Cuándo puede entenderse que un determinado cuerpo normativo ha servido de base para la aprobación de un Estudio o la aceptación de una Declaración?

Esta pregunta, que determinará el órgano que será competente para aplicar las sanciones en el procedimiento correspondiente, carece de mayores precisiones en el ordenamiento vigente. En este punto, conviene recordar que la aprobación de una RCA, no provoca, automáticamente, la aplicación de la normativa sectorial. Para ello, es necesario que esta haya servido, efectivamente, de base para la aprobación del proyecto.
Al respecto, son varias las respuestas tentativas que pueden darse. De esta manera, podría irse desde un criterio de índole formal, referido a la enunciación de la normativa en un considerando de la RCA respectiva, hasta uno de contenido más material, referido a la existencia del otorgamiento de un permiso ambiental sectorial (caso en el cual, de acuerdo a nuestro punto de vista, indudablemente que sería un indicio de la competencia de CONAMA).

En todo caso y, más allá de lo que pueda decirse, lo concreto es que no existen criterios establecidos en la ley respecto de esta materia. Lo anterior, ha provocado innumerables fallas al sistema de fiscalización establecido en la Ley 19.300. Baste con que la discusión sobre esta materia se lleva a cabo en sede del organismo sectorial respectivo (que, por lo general, buscará defender su competencia y carecerá del conocimiento técnico suficiente, para enfocar el asunto desde una perspectiva ambiental).

De esta forma, debiera haberse contemplado una forma de consultar, directamente a CONAMA, su opinión en estos casos. Así, se habrían ahorrado no pocas intervenciones de la Contraloría General de la República con el consiguiente ahorro de tiempo para el particular y el ahorro de recursos, para la Administración del Estado.

b) Falta de armonía, entre las sanciones de la Ley 19.300 y las sanciones contempladas en las leyes sectoriales.

Actualmente, el artículo 64º de la Ley 19.300 contempla como sanciones, “[…] la amonestación, la imposición de multas de hasta quinientas unidades tributarias mensuales e, incluso, la revocación de la aprobación o aceptación respectiva […]”

Al efecto, ordenamientos sectoriales como el del sector sanitario, entregan facultades sancionadoras muy por encima de la cuantía señalada en el párrafo anterior. Piénsese, solamente, en el caso de la Ley 18.092 (Crea Superintendencia de Servicios Sanitarios) que para el caso de las infracciones relativas a descargas de RILES, contempla sanciones de 1 a 1000 Unidades Tributarias Anuales (artículo 11º inciso 2º, numeral 1.)

Sobre el particular es evidente que CONAMA no podrá aplicar esta última sanción debiendo ajustarse a las 500 UTM que establece la Ley 19.300.

La circunstancia anotada, vulnera el principio constitucional de igualdad ante la ley (respecto de aquellas personas que, por no contar una RCA favorable, podrán ser sancionados hasta el techo establecido por la Ley 18.082). Lo anterior, es aún más grave si se considera que sólo los proyectos “significativos” ingresan al SEIA. De esta manera, se cae en el sin sentido que los proyectos de mayor envergadura quedan sujetos a sanciones más suaves que aquellos proyectos que, por su pequeño impacto, quedaron fuera del SEIA.

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Nota de la editora: Vea las siguientes entradas relacionadas en este blog:

29 agosto 2007: SISS multó a CELCO Licancel con $435.850.800 por descargas ilegales

21 junio 2006: Control de RILES: Nuevo escenario, Por Cecilia Urbina

¿Por qué ha fallado el plan de descontaminación? Por Fernando Molina

Fernando Molina, abogado, colaborador del CDA y docente de nuestro Magister de Derecho Ambiental, en el que imparte un seminario de contaminación atmosférica, nos envía la siguiente contribución, publicada como columna ayer en La Segunda.

¿Por qué no se logró superar la contaminación en Santiago? ¿Es el Plan de Descontaminación (PDA) un instrumento idóneo para este problema? La respuesta es urgente y el problema grave.

Las primeras medidas del PDA de Santiago generaron una notable mejoraría en la calidad del aire. Superada esta etapa, las exigencias de descontaminación son complejas, caras y de menor impacto.

Hoy, el sistema ha fallado doblemente.

Primero, a las autoridades les ha faltado determinación para establecer medidas más eficaces. En la última modificación del PDA se eliminó toda nueva regulación para controlar las emisiones de los artefactos a leña; se postergó la norma que regula las emisiones de los autos catalíticos y no se exigió filtros en los buses del Transantiago.

Sin embargo, no todo es de responsabilidad de las autoridades ambientales. Una segunda falla es que la Ley 19300 no entrega a los PDA suficientes herramientas para hacerse cargo del cada vez más complejo fenómeno de la contaminación.

Citemos dos casos: Santiago y Temuco.

En Santiago, se esperaba disminuir las emisiones, fundamentalmente, a través del Transantiago, Ley de Bonos de Descontaminación y la mejora en los combustibles. Transantiago generó emisiones superiores a las previstas (aumentaron las frecuencias, cantidad y recorridos de los buses); la calidad de los combustibles se ha deteriorado por los cortes de gas desde Argentina y la Ley de Bonos de Descontaminación duerme en el Congreso.

En Temuco, más del 80% de la contaminación depende del uso residencial de la leña. Para controlarlo, es necesario certificar su calidad, las condiciones técnicas de los artefactos y mejorar la impermeabilidad de las casas. Sin embargo, no hay un organismo que controle el uso de la leña, y las condiciones técnicas de las viviendas son competencia del Ministerio de Vivienda, que ya anunció un programa de subsidios, en forma previa a la dictación del PDA.

Esto da cuenta que no hay una institucionalidad adecuada para administrar y exigir el cumplimiento del PDA, ya que su éxito depende de la acción de organismos públicos sectoriales, y no de la CONAMA, que carece de facultades para exigir que sus medidas se incorporen en sus políticas y programas. Pero no todo está perdido. La anunciada reformulación de la institucionalidad ambiental nos permite repensar este instrumento y darle eficacia. Para ello es necesaria voluntad política y que se priorice el bien común, especialmente cuando está en juego la vida y la salud de toda la población.