La Reparación al Medio ambiente en el actual sistema, por Natalia Alfieri*

*Natalia Alfieri es memorista y ayudante del Centro de Derecho Ambiental.

El sistema actual de responsabilidad por daño ambiental se funda, principalmente, en dos acciones: la Acción Indemnizatoria, contemplada en el artículo 53 de la Ley de Bases y la Acción de Reparación del Medioambiente o Acción Ambiental, contemplada en el artículo 54 de la misma ley. La Acción Indemnizatoria tiene por finalidad volver las cosas al estado anterior a la afectación mediante una prestación pecuniaria. La Acción Ambiental, cuya importancia para la protección del medioambiente es crucial, tiene por objeto obtener la reparación del medioambiente dañado en forma específica, in natura o material y no mediante una indemnización pecuniaria. Esta reparación consiste en una acción orientada a reponer el medioambiente o uno o más de sus componentes a una calidad similar a la que tenían con anterioridad al daño causado, o, en caso de no ser ello posible, reestablecer sus propiedades básicas.

El titular de la acción de indemnización es el directamente afectado y los titulares de la acción de reparación son: las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que hayan sufrido daño o perjuicio; las Municipalidades por los hechos acaecidos en sus respetivas comunas y el Estado, por medio del Consejo de Defensa del Estado.

Sin embargo, ambas acciones plantean una serie de problemas. Según la Ley de Bases, ambas acciones son compatibles (artículo 53) por lo que la reparación del medioambiente dañado no obsta al ejercicio de la acción indemnizatoria ordinaria por el directamente afectado. Sin embargo, la existencia de ambas acciones, sin que se señale un orden de prelación entre ambas, respecto de, al menos, algunos daños (daños emergentes), produce serias dificultades.

Si se respeta el principio de la prohibición del enriquecimiento sin causa o de la improcedencia de la doble indemnización, se plantea, básicamente, un problema de falta de congruencia entre el interés público que el legislador quiere proteger a través de esta ley, que es la preservación y restauración del medioambiente, y la técnica de protección. Pues si, en caso de daños al medioambiente que produzcan, a su vez, perjuicios a un particular (sea en su persona o en su patrimonio), existe la posibilidad por parte del directamente afectado de demandar indemnización ordinaria de perjuicios por todos los daños, sin que exista obligación alguna para él de gastar ese dinero en restaurar el medioambiente dañado, la ley no está protegiendo el medioambiente por sobre el derecho del particular a gastar dicha indemnización en lo que quiera. Porque “no puede asegurarse que las víctimas destinarán la indemnización a la restauración ambiental[1]”. Por tanto, en los casos en que el resto de los titulares de la acción ambiental no actúen antes que el particular (sea la Municipalidad o el CDE), este último podrá pedir indemnización pecuniaria por todos los perjuicios, sin necesidad de destinar parte alguna a la reparación del medioambiente y, por supuesto, sin tener la facultad de utilizar luego la acción ambiental, porque se produciría un enriquecimiento sin causa.

Los problemas que la Ley de Bases presenta son otros cuando el daño al medioambiente no produce, al mismo tiempo, un daño a intereses personales; es decir, cuando se ha producido un daño ambiental per se o “sin resonancias personales, como puede ser la extinción o el peligro de extinción de una especie vegetal o animal[2]”. La protección al medioambiente per se plantea problemas de titularidad, cuando quien desea accionar es una persona natural o jurídica que, como es obvio, no ha padecido individualmente un daño. El artículo 53 de nuestra Ley de Bases señala que, son titulares de la acción ambiental las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que hayan sufrido el daño o perjuicio. Por tanto, si la persona no ha sufrido perjuicio, no está legitimado activamente para ejercer la acción.

Nuestra doctrina critica bastante este requisito que impone la ley para que se tenga la titularidad de la acción ambiental. Rafael Valenzuela Fuenzalida, por ejemplo, señala que “el condicionamiento a que quedan sometidas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas (...) en orden a que para poder ejercer la acción ambiental deben haber sufrido el daño o perjuicio, no se concilia con la naturaleza específica de la acción ambiental, que no debiera requerir para su procedencia la prueba de otro daño que el daño ambiental (...)[3]”. En el mismo sentido, Cristián Banfi del Río señala que tal exigencia “es inconsistente con la naturaleza de dicha acción; pues, en rigor, ésta sólo presupone el daño al ambiente y no el daño particular[4]”.

Ahora, nuestra legislación da la posibilidad de que cualquier persona “requiera a la Municipalidad en cuyo ámbito se desarrollen las actividades que causen daño al medioambiente para que ésta, en su representación y sobre la base de los antecedentes que el requirente deberá proporcionarle, deduzca la respectiva acción ambiental” (artículo 54). En tal caso, la Municipalidad no tiene la obligación de demandar. Puede “demandar o, si resolviere no hacerlo, emitir una resolución fundada, en el plazo de 45 días” (artículo 54). El problema es que el artículo señala que la Municipalidad ha de basarse en los antecedentes que el requirente le proporcione para decidir aquello, por lo que muchas veces la Municipalidad desechará la demanda fundándose en la falta de antecedentes. Por otra parte, en caso que el particular requiera a la Municipalidad por un daño ambiental per se, no hay una responsabilidad sino ficticia de parte de la misma, porque “la falta de pronunciamiento de la municipalidad en el término indicado la hace solidariamente responsable de los perjuicios que el hecho denunciado ocasionare al afectado” (artículo 54 inciso último) y como no hay perjuicios ocasionados al afectado, no quedan claras en esta ley las posibilidades de responsabilizar a la Municipalidad.

En mi próxima columna veré como el Proyecto de Ley sobre Institucionalidad Ambiental puede modificar drásticamente este sistema de reparación variando hacia un mecanismo de carácter administrativo y abriendo la posibilidad de superar los problemas de incongruencia entre el objeto protegido y la técnica de protección, además de los problemas de titularidad antes mencionados.

[1] BANFI Del Río, Cristián. Separata de la Responsabilidad Civil como Instrumento de Protección Ambiental, en Revista Chilena de Derecho Privado Fernando Fueyo Laneri Número 2, Escuela de Derecho, Universidad Diego Portales. Julio de 2004.
[2] MOSSET Iturraspe, Jorge; HUTCHINSON, Tomás y ALBERTO Donna, Edgardo. Daño Ambiental, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni Editores, 1999, Tomo I, Pág. 160.
[3] VALENZUELA Fuenzalida, Rafael. La Responsabilidad Civil por Daño Ambiental. Conferencia dictada con ocasión del Congreso Internacional de Derecho Ambiental, organizada por la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Santiago, julio de 1997, Pág. 2.
[4] Op. Cit., BANFI Del Río, Cristián. Párrafo 34.