Institucionalidad y política ambiental: ¿Borrón y cuenta nueva? Por Ricardo Serrano

Publicamos a continuación un comentario al Segundo Diálogo sobre Institucionalidad y Gestión Ambiental, organizado por el CDA el 7 de julio de 2006. Vea el programa y los expositores. Vea el Balance del CDA y la Opinión de Valentina Durán.

Agradecemos esta contribución enviada por Ricardo Serrano (Biólogo (MSc), quien es profesor en la Facultad de Ciencias de la Universidad de Chile, e investigador asociado del Centro Nacional del Medio Ambiente (CENMA - UChile).

En el encuentro organizado por el CDA se dieron cita especialistas en medio ambiente, logrando una debida representación de los sectores académico, estatal, ONG’s y privado. Centraré este comentario en la primera presentación del programa, la del Subsecretario Riveros, que versaba sobre la Agenda Legislativa del Ejecutivo. El Subsecretario expuso el contexto y las principales modificaciones a la institucionalidad ambiental que comprometió el programa de gobierno de la presidenta Bachelet. Señaló como antecedentes para la propuesta de cambios: (i) la aplicación por 12 años de la Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente, conocida más comúnmente como Ley 19.300, (ii) el Informe internacional de la OCDE y (iii) el programa de gobierno de Michelle Bachelet.
Según mi parecer, el diagnóstico o la “línea base” debe ser mucho más amplia y considerar sólo estas referencias resulta al menos parcial y muy restrictivo para el debate ambiental chileno. En efecto, el informe de la OCDE es un buen resumen de lo obrado en gestión ambiental desde la entrada en vigencia de la Ley 19.300 en 1994, sin embargo no es el único referente a nivel nacional. La Universidad de Chile, por ejemplo, tiene varias unidades académicas preocupadas de los temas ambientales (contaminación atmosférica e hídrica, recursos forestales, agricultura sustentable, biodiversidad, minería, acuicultura, planificación urbana, políticas ambientales, derecho, etc.). Como muestra de ello, baste señalar los Informe País: Estado del Medio Ambiente en Chile, de 1999 y 2002.
Pero más allá de lo anterior, resulta necesario reconocer que en más de una década de gestión ambiental en Chile todos los actores han acumulado una notable experiencia. Incluso desde Chile se ha “exportado” expertise técnica hacia otros países de Latinoamérica y el Caribe. Cabe esperar entonces que en un gobierno donde la participación resultó ser un importante eje de campaña, dicha experiencia pueda ser aprovechada para al menos: (i) elaborar un diagnóstico de los avances y falencias de las estructuras e instrumentos de gestión ambiental aplicados en el país y (ii) a partir de aquello formular cambios tanto a la institucionalidad como a la legislación y la política ambiental.
Cabe recordar que el programa de gobierno en materia ambiental surgió principalmente del compromiso de la entonces candidata con sólo un sector, un grupo de ecologistas, que comprometieron su apoyo luego de firmado un “Decálogo” ambiental de campaña.
Pero volvamos a la presentación del Sr. Edgardo Riveros. Luego de esbozado el contexto, el subsecretario Riveros señaló los avances de las dos iniciativas legales que el gobierno ha impulsado desde que asumiera las tareas ambientales. En primer lugar, el proyecto de Ley que otorga rango ministerial al Presidente del Consejo Directivo de CONAMA y en segundo lugar la creación de una Superintendencia Ambiental. Respecto de la primera iniciativa legal, al parecer nadie espera un trámite rápido, pues luego de la aprobación en general de la idea de legislar, el proyecto se encuentra en tres comisiones (Gobierno Interior, Hacienda y Medio Ambiente), donde podría ser tramitado por años, como ha ocurrido con el Proyecto de Ley sobre Bosque Nativo, en trámite desde 1992!. Además, el propio Riveros señaló en el encuentro que el Ejecutivo está elaborando una serie de indicaciones al proyecto presentado, señal inequívoca de que el proyecto tiene problemas. La estocada final la dio la Asociación Chilena de Derecho Ambiental, cuyo representante señaló en el seminario en comento que el proyecto presentado por el Ejecutivo sería inconstitucional. A pesar de no ser yo un abogado, los argumentos señalados me parecieron muy válidos; más aún ni la autoridad ambiental ahí presente, ni la audiencia colmada de notables abogados iniciaron un debate al respecto, probablemente por falta de tiempo.
En cuanto a la Superintendencia Ambiental. El subsecretario Riveros señaló que el proyecto estaba en elaboración, pero que a grandes rasgos la idea era reforzar la fiscalización ambiental creando una entidad estatal que fiscalice los proyectos sometidos al SEIA. Es decir, reasigne las competencias que otros servicios públicos tienen en materia ambiental orientándolas o restringiéndolas para que esta nueva entidad evalúe el cumplimiento de la normativa ambiental de aquellos proyectos que poseen una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) otorgada por alguna COREMA o la CONAMA, según corresponda.
Al respecto me parece de interés puntualizar algunos aspectos. Primero, el reforzamiento de la capacidad fiscalizadora del estado en materias ambientales resulta no sólo necesario sino urgente. Un dato, el texto dedicado a la fiscalización en la Ley 19.300/94 corresponde al 3% del total y, en términos de artículos sólo el 2% de la ley está dedicada a la fiscalización. Segundo, el cambio del sistema de fiscalización ambiental requiere repensar el cumplimiento de la legislación ambiental (y otras), como un objetivo estratégico de país inserto en el mercado global. Tercero, se necesita una amplia reflexión de todos los sectores (académicos, privados, estado, ONG`s, gremios, etc.), acerca de qué, cómo y para qué fiscalizar en materia ambiental. Incorporar formalmente las auditorias ambientales y la “accountability” ambiental como instrumentos de gestión. Cuarto, el aparato público chileno ha avanzado enormemente en gestión ambiental en esta última década, especialmente a partir de la entrada en vigencia del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (D.S.30/97, modificado posteriormente por el D.S.95/01), pues obligó a los organismos del estado con competencias ambientales no sólo a evaluar los proyectos antes de su ejecución sino también a fiscalizar lo señalado en las RCA.
En cada una de dichas reparticiones se han ido creando capacidades, se han formado recursos humanos y también se ha internalizado el principio de transversalidad que se le atribuye a la gestión ambiental en muchas partes del mundo; es decir, que la gestión ambiental no pude ser atribuida a un sector, servicio o ministerio, pues para que el proceso de desarrollo de un país sea sustentable, éste debe integrar objetivos económicos, sociales y ambientales. Reemplazar estas capacidades logradas tras años de esfuerzo para recrearlas en un servicio centralizado, resulta al menos una franca pérdida de plata.
No obstante lo anterior, también es necesario reconocer que en el mismo período el tema ambiental ha estado ausente de las prioridades de los directores de algunos servicios, e incluso algunos ministros bajo los cuales dependen importantes organismos encargados de coordinar y fiscalizar el cumplimiento de la legislación ambiental sectorial. Hay que revisar lo que pasa con la protección ambiental en los ministerios que tienen una vocación de fomento productivo. Es necesario incorporar la evaluación ambiental estratégica de las políticas públicas sectoriales, y sus planes y programas derivados.
En este punto me gustaría señalar que, en mi opinión, el proyecto de Superintendencia Ambiental apunta bajo la línea de flotación de todo el modelo de gestión ambiental del estado chileno, pues acaba con la transversalidad que sustenta al modelo coordinador diseñado en los años 90’s. Entre paréntesis, para llevar a cabo el rol estatal de proteger el medio ambiente, en el mundo existen dos modelos, el coordinador (como el de la institucionalidad chilena) y el vertical (Ministerio del Medio Ambiente).

Además, se continúa “SEIAando” la gestión ambiental en el país, es decir, todos preocupados de la coyuntura de si tal o cual proyecto debe ser aprobado o si cumplió o no con sus compromisos.
Efectivamente, de concretarse la idea de una Superintendencia de Fiscalización Ambiental, sería una especie de borrón y cuenta nueva, pues hará surgir un nuevo sector o más tristemente un nuevo y pequeño feudo, que sólo haría reforzar la naturaleza insular de la mayor parte del aparato estatal chileno. Creo que el tema ambiental es tan diverso y complejo que requiere del concurso y consenso de muchas visiones, experiencias y saberes.
Entonces, estamos en un momento interesantísimo en el debate ambiental chileno, en el que debemos enfrentar nuestras falencias y debilidades, para luego contrastarlos con los desafíos que tenemos como sociedad. Y creo que el camino va a ser difícil, ya que hemos visto el decaimiento del debate cuando nos centramos en la contingencia de la evaluación de proyectos emblemáticos (Trillium, Ralco, GasAndes, Alumysa, Celco, Pascua Lama, entre otros), es decir, centrar toda la discusión en el SEIA como instrumento. No es que dicha discusión no sea necesaria o interesante, sólo señalo que me parece que debemos mirar la gestión ambiental desde una perspectiva más global y comprehensiva. Otra tentación es tratar los temas des-coordinadamente o de acuerdo al componente ambiental afectado (Contaminación del aire, RILes, Residuos Peligrosos, Áreas Protegidas, etc.).
Ojalá el debate llegue hasta la médula del problema: ¿Qué tipo o calidad de medio ambiente queremos?, ¿Cuánto estamos dispuestos a gastar en asegurar un ambiente adecuado a nuestros hijos y su descendencia?, ¿Qué priorizamos con un ingreso per cápita de menos de 10 mil dólares?, ¿Cómo nos desarrollamos sin que ello signifique pérdida de nuestro patrimonio natural y cultural? En síntesis, debemos definir criterios de política ambiental de largo plazo.
Estas y otras preguntas han formado parte de un debate que ha estado activo en el mundo durante los últimos 40 años, otras sociedades han resuelto adoptar ciertos riesgos y salvaguardas. Debemos mirar esas experiencias. La industria, el comercio, los consumidores y algunas ONG’s ambientalistas han desarrollado nuevos instrumentos e iniciativas para abordar de mejor manera el tema ambiental. La era de los instrumentos de comando-control estatal ha cedido espacio a los instrumentos de gestión ambiental voluntarios de carácter internacional con participación local. Esta tendencia debe incluirse en el debate nacional. Además debemos incorporar al debate temas como la educación ambiental y la formación de recursos humanos en general, la valoración de los servicios ecosistémicos, entre otros.
Finalmente quisiera señalar que el debate no surge ni da frutos espontáneamente, ni mucho menos se agota en espacios como este blog del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile. Las actuales autoridades ambientales tienen la responsabilidad de convocarlo, catalizarlo y concretarlo a la brevedad. Por suerte se vislumbran voluntades y capacidades en todos los sectores para que ello ocurra.