Lecciones y preguntas de Campiche

Atención. Éste es el texto de convocatoria a nuestro 9º Diálogo, que será el 9 de julio a las 9:00. Más información e inscripciones abajo.

“La paralización de Campiche es mala para los proyectos en general en el país, no solo para el sector energía, las inversiones se van hacer más caras y más complicadas (1)”.

Esta declaración del gerente general de AES Gener refleja el revuelo que ha generado la paralización del Proyecto Central Termoeléctrica Campiche de AES Gener. La Resolución de Calificación Ambiental (RCA) N° 499 de 9/05/2008 de la COREMA de Valparaíso fue dejada sin efecto por el fallo de la Corte de Apelaciones de Valparaíso que se pronunció respecto al Recurso de Protección presentado por distintos grupos ecológicos de la V Región, y que luego fue confirmado por la Excelentísima Corte Suprema el pasado 22 de junio (2), en razón del emplazamiento del proyecto en una Zona de Restricción Primaria de Riesgo para el Asentamiento Humano ZR-2 según lo dispuesto en el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso. En tanto, la construcción de la central queda a medio camino.

Lo anterior constituye una nueva oportunidad para discutir acerca de la estabilidad de la RCA como acto administrativo y sus efectos temporales, como también implica una prueba irrefutable de la utilidad que representa el patrón de control de la legalidad para la revisión de la actividad administrativa discrecional, particularmente de la discrecionalidad técnica (3), toda vez que la presunción de legitimidad que comporta el ejercicio de potestades públicas, admite siempre prueba en contrario, pues la vinculación del poder ejecutivo a la ley significa la interdicción de cualquier actuación del mismo en contradicción con ésta, de suerte que la infracción de tal interdicción lleva aparejada la nulidad de la medida en que se traduzca.

Este asunto no es menor, dado que el estándar de control jurisdiccional que hasta la fecha ha prevalecido y ha sido aplicado de forma reiterada por la Corte Suprema (véase CELCO Valdivia) es el de la deferencia con la Administración Activa. De allí que esta sentencia rompe con aquella tendencia e invita a definir un límite preciso, pero a la vez más amplio para el control judicial. El caso Campiche sin duda representa un cambio de tendencia, que hay que analizar teniendo en cuenta los precedentes jurisdiccionales y administrativos en esta materia, como el caso de la Planta de Metrogas en Peñalolén, al igual que los futuros pronunciamientos judiciales, como aquel que recaerá en la impugnación del Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, o eventuales conflictos que pudieran darse en relación con la central colindante, Nueva Ventanas, cuya construcción está casi terminada.

La incertidumbre que surge a priori, es respecto de los efectos prácticos de la decisión judicial ¿Procede la clausura de la actividad, su cesación temporal o el traslado a otro sitio? La respuesta es poco clara, ya que para algunos una RCA favorable otorga al titular del proyecto el derecho a ejecutarlo, constituyendo éste un derecho de propiedad sobre una cosa incorporal que pasa a incorporarse a su patrimonio, posición que no es más que la aplicación directa de la teoría de los derechos adquiridos y la intangibilidad de las situaciones jurídicas. En el sentido contrario, se sostiene que esta doctrina ha sido siempre bajo el supuesto de que tales actos hayan sido lícitos y permitidos por las leyes, y nunca cuando se haya expresa y terminantemente prohibidos bajo pena de nulidad, ya que la incorporación al patrimonio de toda facultad o derecho debe ser efectuado en conformidad a la ley, de modo que al considerar un acto invalido, este no ha podido generar efectos jurídicos, y si existe una situación de hecho soportada en él, debe hacerse desaparecer.

Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior, es la primera posición respecto de la cual la Contraloría General de la República (CGR) ha hecho eco, al manifestar que la invalidación tiene como límites aquellas situaciones jurídicas consolidadas sobre la base de la confianza de los particulares en la Administración, pues la seguridad jurídica amerita amparo. Lo contrario, asevera, produciría un caos y daños irreparables e injustos, al margen que por haber producido sus efectos, la nulidad del acto írrito afectaría derechos de terceros, quienes legítimamente los incorporaron a sus patrimonios (4).

¿Lo anterior, nos conduce entonces a concluir que el principio de confianza legitima garantizaría una suerte de compensación a los titulares de autorizaciones ilegales que han sido revocadas? ¿Existiría entonces, una responsabilidad administrativa derivada de un otorgamiento ilegal de una autorización y posterior denegación, más aún cuando el afectado no tenga la obligación de soportar el daño o perjuicio sufrido, independientemente de la apertura de un sumario administrativo, que en el caso concreto abrió la CGR en contra de la Municipalidad de Puchuncaví, de la SEREMI del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, y de la COREMA de Valparaíso?

Al respecto, se podrá señalar que existe responsabilidad de la Administración sólo en el caso que el particular tenga derecho a la autorización, es decir no habría daño cuando la solicitud del interesado no se adecúa a la normativa vigente, ni con mayor razón cuando exista dolo o culpa imputable al perjudicado. Pero ¿Qué sucede en aquellos casos en los cuales el interesado fuera consiente – o pudiera haberlo sido – de la ilegalidad de la autorización? Si el particular, al referirse al cumplimiento del artículo 2.1.29 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones en su EIA (5), señalase que las centrales de generación eléctrica se califican en cuanto a su destino como obras de infraestructura energética y por tanto se entiende como siempre admitido el uso suelo infraestructura en las condiciones que indica (6), sin considerar a fin de cuentas lo prevenido por una contundente jurisprudencia administrativa (7) y por el mismo cuerpo legal en análisis, el cual dispone que solo las redes y trazados de infraestructura se entienden siempre admitidos.

Claramente no se puede trasladar la responsabilidad al particular, quien tan solo intentó ampararse en una norma dudosa, pues la administración no puede limitarse a dar por efectivo lo que los administrados pretendan, sino que debe contrastar la legalidad de sus solicitudes. En un último caso se podría entender que existen responsabilidades compartidas.

Sin perjuicio de lo ya señalado, surgen al mismo tiempo una serie de otras preguntas y no por ello menos relevantes, así por ejemplo: ¿Cómo es que la ilegalidad de la RCA en un caso como éste, afecta el ejercicio de la garantía constitucional de vivir en un medio ambiente libre de contaminación?. Entre las lecciones, está la consagración de un concepto más amplio de la legitimación activa del recurso de protección y precisiones respecto de la legitimación pasiva.

Estas discusiones se hacen cada vez más habituales a propósito de la impugnación de los actos administrativos mediante la vía del recurso de protección, por lo mismo es importante obtener conclusiones al respecto, para efectos de tener claridad en cuanto al alcance de este instrumento de resguardo de la garantía constitucional en comento.

Es en razón de estas consideraciones que el Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, en el marco del "Noveno Diálogo sobre Institucionalidad y Gestión Ambiental" dedicado al tema "Lecciones y preguntas de Campiche", los invita a discutir sobre el fallo en cuestión y sus repercusiones jurídicas, para efectos de definir criterios que conduzcan a una aplicación justa del derecho.

¿Donde? Sala de Conferencias Av Santa María 076 piso 6º.

¿Cuando? 9 de julio a las 9:00 hrs.

Actividad gratuita, cupos limitados, inscripciones aquí

PROGRAMA

- Apertura por Valentina Durán Medina, Coordinadora de Investigación del CDA

- Exposición de Matías Guiloff Titium, abogado de la UDP, LL.M. Columbia University e investigador del Programa de Derecho y Política Ambiental UDP. Autor de un informe en Derecho en la causa.

- Gonzalo Cubillos Prieto, abogado de la U. de Chile, Profesor del Magíster de Derecho de la misma Universidad y socio del Estudio Barros y Errázuriz. Experto en derecho ambiental y derecho urbano.

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NOTAS
1 Declaraciones del Gerente General de AES Gener, Luis Felipe Cerón, en el marco de la junta extraordinaria de accionistas de dicha sociedad.
2 Autos de protección “Correa Dubri Ricardo contra Comisión Regional del Medio Ambiente de Valparaíso”, Rol 1219/2009. Corte Suprema.
3 Considerando Vigésimo Cuarto, Sentencia 8 de enero de 2009, Recurso de Protección Rol N° 317.2008, Corte de Apelaciones de Valparaíso.
4 Contraloría General de la República, Dictamen Nº 24.337 de 2002.
5 Estudio de Impacto Ambiental Proyecto Central Termoeléctrica Campiche, pagina 2-23. Capítulo III.
6 Claramente dicha posición se sustenta en la Circular N° 355, de 2007 –DDU 173- de la División de Desarrollo Urbano, respecto a la cual la CGR mediante Dictamen N° 21778 de 9 de mayo de 2008, consígna que las circulares y oficios de dicha División son actos que constituyen normas de interpretación interna para la administración, y que por tratarse de actos administrativos, ellos tienen validez sólo en cuanto se ajusten estrictamente a la ley, pues de lo contrario carecen de valor jurídico.