19 mayo 2008

Fiscalización Sectorial y Sanciones en el SEIA: El caso de la SISS. Por Alberto Barros

Por Alberto Barros, ayudante del Centro de Derecho Ambiental, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

Uno de los mayores problemas experimentados por la institucionalidad medioambiental chilena se refiere a la fiscalización de las resoluciones de calificación ambiental y, particularmente, la imposición de sanciones a los incumplimientos detectados.

Al respecto, el presente trabajo busca describir, en forma muy sucinta, cómo opera la fiscalización en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y, a partir de esa base, asentar algunos puntos de discusión.

Por motivos de espacio, analizaremos la fiscalización e imposición de sanciones respecto de una de las competencias de un organismo sectorial: La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) en lo relativo al control de los residuos líquidos industriales (RILES).

Modelo de Fiscalización de la Ley 19.300.

La fiscalización, fue tratada por la ley 19.300 en un título independiente. Nos referimos al título IV, integrado por los artículos 64 y 65. La ley 19.300 estableció dos reglas procesales que definen al sistema de fiscalización, en materia ambiental: a) Corresponde a los organismos sectoriales, con competencia ambiental, fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental y; b) Corresponde a la CONAMA (o a la COREMA, en su caso) aplicar las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento, a petición del servicio respectivo que haya detectado la falta (Vid. Artículo 64º Ley 19.300).

En ese sentido y, desde que exista una resolución de calificación ambiental favorable, sólo la CONAMA (o COREMA) podrá imponer sanciones en lo que se refiere al incumplimiento de las RCA. Puede afirmarse, entonces, que en esta materia se buscó replicar el sistema de “ventanilla única”, ahora, en materia de sanciones administrativas.

Desde ya, puede anticiparse los problemas de coordinación administrativa implicados por la solución antedicha. Sin perjuicio que los organismos sectoriales con competencia ambiental conservan sus facultades para fiscalizar el cumplimiento “de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental” (lo que implica abrir sumarios), no estarán facultadas para sancionar los incumplimientos que detecten. En esos casos y, tal como lo dispone la ley, deberá notificarse a CONAMA acerca del incumplimiento, para que sea esta última institución la que aplique la sanción respectiva, de estimarlo procedente.

Situación de la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

Tal como lo dispone el artículo 2º de su ley orgánica (18.092), “[…] corresponderá a la Superintendencia de Servicios Sanitarios la fiscalización […], del cumplimiento de las normas relativas a servicios sanitarios y el control de los residuos líquidos industriales […]”

En consecuencia es la SISS, el servicio público llamado a fiscalizar y sancionar los incumplimientos a la normativa establecida en materia de RILES en nuestro país. Al efecto, la referida normativa está constituida por las normas de emisión contenidas en el Decreto Supremo Nº609 (1998) sobre regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos industriales a sistemas de alcantarillados; el Decreto Supremo Nº90 (2001), sobre regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales y; el Decreto Supremo Nº46 (2002) sobre residuos líquidos a aguas subterráneas

Sin perjuicio de lo anterior, la competencia de la SISS se restringe en forma importante si alguna de las normas de emisión referidas sirvió de base para la aprobación del Estudio o aceptación de la Declaración. Esto, en razón a que la ley 19.300 reserva para estos casos, las facultades sancionadoras a CONAMA. Así, de detectarse un incumplimiento, lo pertinente es que la SISS oficie a CONAMA solicitando el inicio del correspondiente procedimiento de sanción.

Sin embargo, esto último no es lo que en general ha sucedido en la práctica, en que se tramitan íntegramente los procedimientos, en forma sectorial (con imposición de sanción incluida).

Dictámenes de la Contraloría General de la República.

Lo señalado, ha sido objeto de más de un dictamen de la Contraloría General de la República (CGR). Con ocasión del dictamen Nº981 de 2003, el órgano contralor señaló que,

“[…] Como puede apreciarse, el aludido artículo 64º ha precisado el alcance de la facultad fiscalizadora de los organismos sectoriales con competencia ambiental, en orden a que el ejercicio de la facultad se limitará a controlar y vigilar […] y, en el evento de constatar un incumplimiento, a solicitar a la Comisión Regional o Nacional, según el caso, la aplicación de la sanción que estimen procedente.

No se comprende, por tanto, en la referida facultad fiscalizadora, la potestad de sancionar, la que ha quedado radicada en la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso, que lo calificó ambientalmente […]”.

Esta Jurisprudencia administrativa, fue reiterada por los dictámenes 12.889 y 28.537, ambos del 2007. Al efecto, trascribimos algunos párrafos del primero de los dictámenes señalados:

“[…] el carácter especial del antedicho artículo 64º de la Ley 19.300, con relación al artículo 11 de la Ley 18.092 (N del A: Este último artículo se refiere a las sanciones que puede aplicar la autoridad sanitaria), deriva de la circunstancia que la radicación de la facultad sancionadora en la CONAMA o COREMA […] guarda armonía con los estudios de impacto ambiental, en cuanto a considerar, en detalle, la totalidad de los aspectos ambientales del proyecto a ejecutarse, de manera que el incumplimiento de la normativa y condiciones bajo las cuales se aprobó, queda siempre radicada en la órbita de competencia de la Comisión del Medio Ambiente Respectiva[…] En consecuencia, la Superintendencia de Servicios Sanitarios es de aquellos organismos del Estado que participan en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental a que se refiere el citado artículo 64º, de la Ley 19.300, debiendo abstenerse de ejercer su potestad sancionadora respecto de las normas y condiciones bajo las cuales se aprueba un estudio o se acepta una declaración de impacto ambiental, según el caso […]

En definitiva podemos afirmar que, en esta materia, existe asentado un criterio jurisprudencial que, entendemos, llegó para quedarse entre nosotros.

Algunos comentarios de cierre.

En vísperas de una reforma legal importante, es hora de cuestionar la forma en que funcionan las cosas en la actualidad a fin de perfeccionarlas.

En ese sentido y, sin ánimo de ser exhaustivo, el modelo de fiscalización actual me merece los siguientes comentarios.

a) ¿Cuándo puede entenderse que un determinado cuerpo normativo ha servido de base para la aprobación de un Estudio o la aceptación de una Declaración?

Esta pregunta, que determinará el órgano que será competente para aplicar las sanciones en el procedimiento correspondiente, carece de mayores precisiones en el ordenamiento vigente. En este punto, conviene recordar que la aprobación de una RCA, no provoca, automáticamente, la aplicación de la normativa sectorial. Para ello, es necesario que esta haya servido, efectivamente, de base para la aprobación del proyecto.
Al respecto, son varias las respuestas tentativas que pueden darse. De esta manera, podría irse desde un criterio de índole formal, referido a la enunciación de la normativa en un considerando de la RCA respectiva, hasta uno de contenido más material, referido a la existencia del otorgamiento de un permiso ambiental sectorial (caso en el cual, de acuerdo a nuestro punto de vista, indudablemente que sería un indicio de la competencia de CONAMA).

En todo caso y, más allá de lo que pueda decirse, lo concreto es que no existen criterios establecidos en la ley respecto de esta materia. Lo anterior, ha provocado innumerables fallas al sistema de fiscalización establecido en la Ley 19.300. Baste con que la discusión sobre esta materia se lleva a cabo en sede del organismo sectorial respectivo (que, por lo general, buscará defender su competencia y carecerá del conocimiento técnico suficiente, para enfocar el asunto desde una perspectiva ambiental).

De esta forma, debiera haberse contemplado una forma de consultar, directamente a CONAMA, su opinión en estos casos. Así, se habrían ahorrado no pocas intervenciones de la Contraloría General de la República con el consiguiente ahorro de tiempo para el particular y el ahorro de recursos, para la Administración del Estado.

b) Falta de armonía, entre las sanciones de la Ley 19.300 y las sanciones contempladas en las leyes sectoriales.

Actualmente, el artículo 64º de la Ley 19.300 contempla como sanciones, “[…] la amonestación, la imposición de multas de hasta quinientas unidades tributarias mensuales e, incluso, la revocación de la aprobación o aceptación respectiva […]”

Al efecto, ordenamientos sectoriales como el del sector sanitario, entregan facultades sancionadoras muy por encima de la cuantía señalada en el párrafo anterior. Piénsese, solamente, en el caso de la Ley 18.092 (Crea Superintendencia de Servicios Sanitarios) que para el caso de las infracciones relativas a descargas de RILES, contempla sanciones de 1 a 1000 Unidades Tributarias Anuales (artículo 11º inciso 2º, numeral 1.)

Sobre el particular es evidente que CONAMA no podrá aplicar esta última sanción debiendo ajustarse a las 500 UTM que establece la Ley 19.300.

La circunstancia anotada, vulnera el principio constitucional de igualdad ante la ley (respecto de aquellas personas que, por no contar una RCA favorable, podrán ser sancionados hasta el techo establecido por la Ley 18.082). Lo anterior, es aún más grave si se considera que sólo los proyectos “significativos” ingresan al SEIA. De esta manera, se cae en el sin sentido que los proyectos de mayor envergadura quedan sujetos a sanciones más suaves que aquellos proyectos que, por su pequeño impacto, quedaron fuera del SEIA.

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Nota de la editora: Vea las siguientes entradas relacionadas en este blog:

29 agosto 2007: SISS multó a CELCO Licancel con $435.850.800 por descargas ilegales

21 junio 2006: Control de RILES: Nuevo escenario, Por Cecilia Urbina

2 comentarios:

Isabel dijo...

Alberto ¿Cual es la legislación ambiental que se pretende cumplir a través de una resolución de calificación ambiental? ¿Qué es lo ambiental? Lo que está involucrado en los permisos ambientales? Qué pasa cuando en la práctica las medidas que se imponen al proponente muchas veces de ambiental no tienen nada. ¿Donde pondría usted el límite?

Alberto Barros dijo...

Estimada Isabel.

En relación a sus interesantes preguntas puedo señalar lo siguiente. A) ¿Cuál es la legislación ambiental que se pretende cumplir a través de una RCA? Los proyectos o actividades que se someten a evaluación ambiental, están llamados a cumplir con toda la legislación que les resulte aplicable. En ese sentido y, más allá de las referencias normativas contenidas en cada RCA particular, no hay excusa para incumplir una norma de carácter ambiental que se encuentre vigente, aún cuando hubiere sido omitida por la RCA. Ahora bien. Respecto a las normas ambientales, no existe una definición explícita en la ley 19.300 o el RSEIA. Sin perjuicio de ello, entiendo que la definición contenida en el RSEIA a propósito, de los “órganos de la administración del Estado con competencia ambiental” es de utilidad en esta materia. Así, normas de carácter ambiental serían aquellas “[…] asociadas directamente con la protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza, el uso y manejo de un recurso natural […]”. En todo caso, reconozco que dada la amplitud que tienen conceptos como el “medio ambiente” (Vid artículo 2º letra m) Ley 19.300), es difícil establecer fronteras precisas en esta materia.

Sin perjuicio de lo anterior y, más allá de lo que acabo de señalar, reitero que para efectos de la fiscalización y aplicación de sanciones de actividades que han sido evaluadas ambientalmente, el análisis debe realizarse caso a caso. En ese sentido, no puede hacerse otra cosa que otorgarse criterios de juicio. Al efecto, el otorgamiento de un permiso ambiental sectorial en un caso particular es indicativo, a mi parecer, de que existe un desposeimiento de la competencia sancionatoria del organismo sectorial ambiental en beneficio de la CONAMA o COREMA, según sea el caso.

B) ¿Qué pasa cuando en la práctica las medidas que se imponen al proponente muchas veces de ambiental no tienen nada? ¿Dónde estaría el límite?

Esta pregunta, constituye un desafío muy difícil de abordar en un espacio reducido como éste. Al efecto, le adelanto que me es difícil aceptar, sin mas, la legalidad de que se impongan condicionantes que poco tienen que ver con los aspectos ambientales de un proyecto. En ese sentido, los límites de la discrecionalidad administrativa deben ser estudiados con mayor profundidad en esta materia.

Saludos y, gracias por la paciencia de haber leído el artículo.