Luis Cordero Vega.
Profesor de Derecho Administrativo, Universidad de Chile.
En una reciente columna (03.04.2010) en el Diario El Mercurio Ricardo Katz y Lucas Sierra sostienen que la reforma a la institucionalidad ambiental, aprobada por medio de la Ley Nº 20.417, debe ser implementada “sin prisa ni pausa”. En dicha columna apoyan el retraso en la implementación, respaldando las razones que ha dado la autoridad para ello. Por otro lado, señalan cuáles son los pasos para la implementación de la reforma y agregan dos desafíos pendientes en su opinión, que implican acotar: (a) las competencias sobre recursos naturales que se encuentran dispersas, demandando el “fin de la promiscuidad” de competencias; y (b) la definición de medio ambiente, pues correspondería a una denominación “amplísima” que contiene elementos ajenos al medio ambiente, abogando así por una agenda clásica en la materia.
No pretendo acá refutar las razones del apoyo al retraso a la implementación, que finalmente responden a cuestiones de preferencia política. Lo que sí pretendo es rebatir los dos supuestos sobre los cuales ellos tratan de construir los desafíos que vienen hacia delante.
La posición regular y permanente que esbozó el Centro de Estudios Públicos (CEP) durante la tramitación del proyecto de ley que reformaba la institucionalidad ambiental, era que la creación de un Ministerio del Medio Ambiente era innecesaria y que los problemas eran de gestión y de ajustes en materia de recursos naturales. De este modo, el CEP propuso: (a) La creación del Ministerio de los Recurso Naturales, que participara de un organismo colegiado en la cual estuviesen representados los “diversos sectores”, manteniendo de ese modo a la Conama; (b) acotar la definición de medio ambiente, eliminando cualquier referencia a los aspectos socioculturales; (c) eliminar cualquier referencia a cuestiones socioculturales, especialmente las indígenas.
Durante la tramitación de la reforma a la institucionalidad ambiental, el Congreso desechó todos y cada uno de esas propuestas, esencialmente porque no se correspondían con los objetivos perseguidos tras la reforma, ni con el pacto que representaba la ley de bases del medio ambiente de 1994. En efecto, la afirmación de Katz y Sierra en orden a que la reforma recién aprobada no se hace cargo de las cuestiones vinculadas a los recursos naturales y la biodiversidad, es inexacta. Lo que no reconoce el CEP es que la regulación vigente en esta materia es ambigua y líquida. Ambigua, porque no existía un marco regulatorio de competencias y líquida, porque dada esa ambigüedad los sectores, especialmente el agrícola, ocupaban el espacio normativo ejerciendo atribuciones conferidas para la gestión de los recursos naturales silvoagropecuarios y no para su conservación, lo que fue tolerado por todos los actores.
La reforma entrega explícitamente las competencias de conservación de los recursos naturales y la biodiversidad al Ministerio del Medio Ambiente, otorgándole atribuciones normativas y de definición de políticas y, además, producto de la nueva clasificación de especies, permitiéndole la dictación de planes de conservación, así como el establecimiento de las cuentas ambientales, entre otras variadas atribuciones establecidas en la ley.
De este modo, se equivocan Katz y Sierra en sostener que la reforma no resuelve su demanda. Podrán considerarlo insuficiente, pero sostener que la reforma no ha alterado las cosas, dando cobertura normativa al Ministerio del Medio Ambiente en la materia, es confundir el problema con las preferencias.
La segunda cuestión planteada, también resulta cuestionable en la forma y en el fondo. Katz y Sierra insisten una vez más, en que la definición de medio ambiente es demasiado amplia y que al incorporar aspectos como los socioculturales se distorsiona la regulación ambiental, por lo que demandan que, como consecuencia del envío del proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegida, se vuelva a la “sensatez” tras el concepto.
Más allá de la opinión que podamos tener sobre la extensión de la definición, no debemos olvidar es que tras el debate del año 1994, luego de una larga discusión se optó por dar una definición amplia de medio ambiente y acotar el término contaminación a criterios normados.
La reforma a la institucionalidad ambiental implicó presionar por redefinir este debate. Mientras el CEP propuso acotar la definición de Medio Ambiente, como lo plantean ahora Katz y Sierra, las ONGs propusieron ampliar la definición de contaminación superando la condición normativa de su contenido. El Congreso, tomó la decisión de no innovar tras el pacto normativo que representaba la discusión de 1994, entre otras razones porque constituiría un debate “interminable” que haría “inviable cualquier reforma”.
Desde ese punto de vista, la probabilidad de volver sobre la definición amplia de medio ambiente, para buscar acotarla, es improbable en sus resultados.
Las preguntas, sin embargo, en mi opinión son de otro orden y ellas son ¿cuán complejo es mantener la definición en estos términos? ¿Es realmente relevante desde la efectividad de la regulación? O bien ¿subyace tras esa demanda una manera de concebir la política pública ambiental?
Una definición amplia de medio ambiente no tiene efectos significativos sobre las normas de calidad, emisión, planes de prevención o descontaminación e incluso planes de manejo. A todos nos resultaría algo complejo afirmar tales instrumentos para impactos socioculturales o arqueológicos.
Lo que resulta evidente, pero que no se sincera, es que la definición amplia de medio ambiente tiene consecuencias principalmente al interior del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Pero la pregunta es si los amplios contornos de este instrumento son culpa de esa definición amplia o de la demanda por contener un sistema eficaz de permisología ambiental.
En efecto, el SEIA nacional ha sido construido, a diferencia de los modelos originales comparados, sobre la base de que su acto terminal (resolución de calificación ambiental) vincule a los sectores a través de un sistema de ventanilla única que busca simplificar trámites y tratar de que un sólo acto administrativo, subsuma a los sectoriales. Es un punto de equilibrio entre eficacia estatal y eficiencia privada. De este modo, los modelos de ventanillas únicas, se enfrentan al dilema de cuánto de la regulación sectorial debe llevarse a un sistema integrado. La intuición de política pública, es que todo aquellos cuyo costo marginal sea posible de ser integrado eficientemente en la autorización única. En resumen, la ventanilla única es útil para el proponente y para el Estado.
En consecuencia, la pregunta razonable, que un buen gestor de política pública debe hacerse, es dónde es más eficiente tener la evaluación y el control de los impactos socioculturales asociados a un proyecto ingresado al SEIA, ¿dentro o fuera de él?
Decir que algo no debe evaluarse dentro del SEIA, supone responder a la pregunta, bueno ¿entonces dónde lo hago? La respuesta de un sistema de ventanilla única, es que es mejor realizarlo al interior del sistema integrado porque es más barato y eficiente.
En resumen, de que se evalúen los impactos socioculturales o arqueológicos dentro del SEIA, no se sigue que el Ministerio del Medio Ambiente sea competente para definir políticas y regulaciones en esos sectores. No debemos confundir el instrumento de gestión, con las competencias sectoriales asignadas.
Por tal motivo la crítica de Katz y Sierra no es útil, pues aunque esa definición se acotara, los dilemas de eficiencia y eficacia de la política pública asociada al SEIA debieran ser resueltos, en el entendido que valoramos este sistema sobre la base de la ventanilla única, de lo contrario, debiésemos dejar al SEIA como una autorización sectorial más. En ese escenario, creo que mis contradictores no estarían de acuerdo con tal recomendación.
Por tal motivo, dentro de los desafíos que vienen es necesario no confundir el diseño institucional demandado (Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas) con los marcos regulatorios generales en materia de recursos naturales y el ámbito de contenido de la denominación “medio ambiente”.
La demanda por este servicio está destinada a resolver un problema puntual y es el órgano de gestión de nuestras áreas protegidas, pero tras él subyace otro debate que debe responder a las preguntas ¿qué y cuánto debemos proteger?
He ahí un dilema de otras características, que deberemos discutir en otra oportunidad.
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